di Dott. Alessandro Pasqua, Dottorando di Ricerca in Diritto Costituzionale.

Riflessioni sulla proposta di riforma alla luce della Costituzione.

Introduzione

La Costituzione della Repubblica italiana del 1948 rappresenta il vertice della gerarchia delle fonti dell’ordinamento italiano e costituisce il fondamento di validità delle fonti primarie, come la legge, di cui detta la relativa disciplina. Uno dei caratteri principali della Costituzione è la sua rigidità, che implica che la stessa è modificabile solo attraverso un procedimento di revisione costituzionale, che si definisce aggravato, in quanto decisamente più farraginoso, lungo e complesso rispetto al procedimento legislativo ordinario; quest’ultimo, infatti, prevede una sola deliberazione a maggioranza relativa di ciascuna Camera sullo stesso testo, seguita dalla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, mentre, come vedremo, il procedimento di revisione costituzionale prevede diversi passaggi, tra cui una doppia votazione in ciascuna Camera.

Il procedimento di revisione costituzionale

Il procedimento di revisione costituzionale (o di approvazione di leggi costituzionali: art. 138 Cost.) prevede due deliberazioni successive da parte di ciascuna Camera.

Prima votazione

La prima deliberazione è a maggioranza relativa; poiché in questa fase le Camere possono apportare al progetto di legge costituzionale qualsiasi emendamento, il progetto è destinato a viaggiare tra Camera e Senato tante volte quante sono necessarie ad ottenere il voto favorevole di entrambe sul medesimo testo (questo “ping-pong” tra Camera e Senato fino a quando non si raggiunge l’accordo sul medesimo testo si chiama navette ed è una conseguenza del bicameralismo perfetto che caratterizza il nostro sistema parlamentare, in cui appunto entrambe le Camere svolgono la medesima funzione); è quindi necessario che sullo stesso testo di legge vi sia il voto favorevole almeno a maggioranza relativa di entrambe le Camere.

Seconda votazione

La seconda votazione, poi, può essere effettuata solo dopo che siano trascorsi almeno tre mesi dalla prima votazione; questo periodo di tempo è stato previsto dal legislatore costituzionale allo scopo di assicurare un periodo di decanto, un periodo di riflessione da parte dei parlamentari e dell’opinione pubblica sulla materia oggetto della riforma. Decorsi tre mesi, il disegno di legge viene riesaminato dalle Camere e in questa fase non è possibile proporre emendamenti al testo approvato in prima lettura. Se, in seconda deliberazione, il progetto viene approvato in ciascuna Camera con la maggioranza qualificata dei due terzi dei membri, la legge si considera approvata e viene promulgata dal Presidente della Repubblica. Se invece la legge viene approvata con numeri inferiori ma almeno con la maggioranza assoluta in ciascuna Camera, il testo della legge viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale (art. 3, l. 352/1970) ed entro tre mesi dalla pubblicazione può essere chiesto un referendum costituzionale.

Il referendum oppositivo

Tale referendum, previsto dall’art. 138 Cost., è detto oppositivo, in quanto richiesto dal corpo elettorale (500.000 firme), da minoranze territoriali (5 Consigli regionali) o da minoranze politiche (un quinto dei membri di una Camera) allo scopo di vanificare la riforma costituzionale, contrastare la volontà espressa dalla maggioranza parlamentare, rimettendo la questione della modifica costituzionale alla cittadinanza.

Per il referendum oppositivo ex art. 138 Cost. non è quindi richiesto un quorum di votanti, in quanto la previsione di un quorum paralizzerebbe l’operato dell’opposizione. Se nel referendum i consensi superano i voti sfavorevoli (oppure se il referendum non è richiesto) la legge viene promulgata, altrimenti la volontà della maggioranza parlamentare viene vanificata.

La proposta del Governo

Nel caso di specie, il disegno di legge di revisione costituzionale intitolato “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” è stato presentato dal Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e dal Ministro della Giustizia Carlo Nordio il 13 giugno 2024. Il testo del disegno di legge, sottoposto in prima lettura all’esame della Camera dei deputati, è stato approvato da quest’ultima il 16 gennaio 2025; il Senato invece ha approvato il testo di legge in prima lettura in data 22 luglio 2025. Decorsi i tre mesi dalla prima votazione, il disegno di legge è nuovamente tornato alla Camera dei deputati per la seconda lettura, che l’ha approvato il 18 settembre 2025. Il Senato della Repubblica, invece, ha nuovamente approvato il testo nella seduta dello scorso 30 ottobre 2025. Poiché in entrambe le Camere il testo è stato approvato a maggioranza assoluta dei suoi componenti e non con la maggioranza qualificata dei due terzi, il corpo elettorale ha chiesto l’indizione di un referendum con la raccolta di oltre 500.000 firme.

Con questo disegno di legge costituzionale, il Governo ha proposto di modificare numerosi articoli del Titolo II (art. 87, comma 10 Cost.), ma soprattutto del Titolo IV (artt. 102, 104, 105, 106, 107 e 110) della Parte II della Costituzione, avendo prevalentemente ad oggetto il sistema giudiziario.

Il sistema giudiziario

Il sistema giudiziario si compone di diverse giurisdizioni: sono infatti istituiti i giudici ordinari, i giudici amministrativi, i giudici contabili, i giudici tributari e i giudici militari; la competenza è stabilita sulla base della materia su cui la giurisdizione va esercitata o della posizione giuridica vantata dal soggetto di diritto.

La riforma della Giustizia ha ad oggetto unicamente la giurisdizione ordinaria.

I giudici ordinari amministrano la giustizia civile e penale attraverso organi giudicanti (propriamente detti giudici) e organi requirenti (Pubblici Ministeri).

Gli organi giudicanti, che sono i Giudici di Pace, i Tribunali, le Corti d’appello e via dicendo, decidono le controversie sottoposte alla loro attenzione mediante l’applicazione di una norma generale e astratta alla fattispecie concreta.

Il compito dei Giudici

I giudici hanno il compito fondamentale di:

• ricostruire il fatto storico concretamente verificatosi, mediante gli strumenti istruttori che sono tendenzialmente nella disponibilità delle sole parti (salvo rari casi in cui il giudice può acquisire d’ufficio elementi probatori);
• qualificare giuridicamente l’accadimento (ad esempio definendo un determinato accordo con cui un soggetto dà denaro all’altro per poi pretenderlo indietro come un contratto di mutuo, oppure ancora inquadrando una condotta come diffamazione, penalmente rilevante, o come semplice ingiuria, che costituisce un mero illecito civile);
• applicare la norma generale e astratta prevista dal legislatore (norma che disciplina le conseguenze giuridiche del verificarsi di un certo fatto).

Gli organi requirenti sono i Pubblici Ministeri, che nel processo civile agiscono, nei casi stabiliti dall’art. 70 c.p.c., a tutela di interessi pubblici (ciò avviene ad esempio nelle controversie in materia di capacità di agire, e quindi in un giudizio per l’interdizione, inabilitazione o amministrazione di sostegno).

Per approfondire

Interdizione, inabilitazione e amministrazione di sostegno.

Il ruolo del PM nel processo penale

È tuttavia nei processi penali che la funzione del PM è centrale.

Il PM ha infatti un ruolo essenziale del processo penale: è il titolare dell’azione penale: infatti, nel processo penale, il potere di domandare al giudice un provvedimento che chieda la condanna dell’autore di un fatto di reato non spetta al singolo cittadino, ma appartiene al PM, il quale ha il dovere di agire a cura di interessi pubblici.

Dunque, attraverso l’esercizio dell’azione penale, il PM attiva la giurisdizione penale per l’accertamento di eventuali reati e la condanna dei loro autori.

Si badi che il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale (si parla in proposito di obbligatorietà dell’azione penale, il cui principio è contenuto nell’art. 112 Cost.), il che significa che egli non può scegliere discrezionalmente se esercitare o meno l’azione in relazione al tipo di reato, ma è tenuto a intraprendere la sua azione sempre e comunque in presenza di una notitia criminis dotata di un certo fondamento.

Principi fondamentali in materia di giurisdizione

La Costituzione pone alcuni principi fondamentali in tema di giurisdizione.

Tra questi si possono ricordare anzitutto i principi contenuti agli artt. 101 e 102 della Costituzione:

• l’art. 101 Cost. afferma anche che la giustizia è amministrata in nome del popolo e che i giudici sono soggetti soltanto alla legge;

• l’art. 102 Cost. afferma, tra l’altro, che la disciplina dell’ordinamento giudiziario è rimessa alla competenza della legge, la quale deve assicurare l’indipendenza delle giurisdizioni speciali e del PM (art. 108 Cost.).

Altro cardine costituzionale in tema di giurisdizione è il diritto di difesa. La Costituzione garantisce il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi; la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento (art. 24 Cost.). La garanzia del diritto di difesa si accompagna anche al principio del contraddittorio tra le parti, il quale esige che vi sia un confronto dialettico paritario tra le parti lungo lo svolgimento di tutte le fasi processuali.

Altri principi fondamentali in materia di giurisdizione, e che si legano direttamente al diritto di difesa, sono i principi di imparzialità e terzietà del giudice:

• imparzialità indica il fatto che il giudice non abbia un interesse personale rispetto alla materia del contendere;

• terzietà vuol dire che il giudice deve trovarsi in una posizione di equidistanza rispetto alle parti.

Il principio del giusto processo

Tutti questi principi sono racchiusi all’interno del principio del giusto processo, di derivazione anglosassone, il quale trova oggi espresso riconoscimento nell’art. 111 Cost. (l. cost. 2/1999), il quale oggi afferma che la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge e che ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale. Il nuovo art. 111 Cost. stabilisce altresì che la legge deve assicurare la ragionevole durata del processo (principio che deriva dall’art. 6 CEDU); in attuazione di questo precetto costituzionale, la l. 89/2001 (c.d. “legge Pinto”) ha attribuito alla Corte d’appello la competenza a definire l’equa riparazione in caso di eccessiva durata dei processi.

Dalle norme appena esaminate emerge la centralità, in uno Stato di diritto, dei principi di imparzialità e terzietà del giudice, strumenti che mirano ad assicurare la giustizia della decisione e il corretto esercizio della funzione giudiziaria.

Meccanismi a tutela di imparzialità e terzietà dei giudici

Proprio al fine di garantire l’imparzialità e la terzietà del giudice, il legislatore ordinario, in attuazione dei principi sopraesposti, ha preveduto istituti e congegni volti a scongiurare quelle situazioni in cui l’imparzialità e la terzietà del giudice possano essere compromessi.

A questa funzione sono finalizzati gli istituti della astensione e della ricusazione del giudice di cui agli artt. 51 e ss. c.p.c. e artt. 34 e ss. c.p.p., ossia la previsione di casi o situazioni in cui è fatto obbligo o è consentito al giudice di astenersi dal decidere la controversia in quanto, per qualche ragione, la sua imparzialità o terzietà è compromessa (ciò si verifica ad esempio quando il giudice è legato da un rapporto di coniugio o parentela con una delle parti o con uno dei difensori).

Lo squilibrio di potere tra PM e avvocati

Inoltre, in ossequio al principio della parità delle parti, al PM, sia nel processo civile che nel processo penale, sono attribuiti i medesimi poteri processuali dell’altra parte, pur essendo una parte pubblica.

Tuttavia, è bene evidenziare come, se nel processo civile questo principio viene massimamente applicato, nel processo penale, alla luce della rilevanza pubblicistica degli interessi che il PM persegue esercitando l’azione penale, permangono differenze nei poteri rispetto al difensore dell’imputato, primo tra tutti il potere di servirsi del complesso apparato delle forze dell’ordine, ovvero la polizia giudiziaria, di cui il PM si avvale, conformemente al disposto dell’art. 109 Cost., per svolgere le indagini preliminari.

Questa evidente deroga al principio della parità delle parti, sebbene chiaramente funzionale al soddisfacimento dell’interesse pubblico al perseguimento delle condotte criminose, rappresenta il principale vulnus del processo penale, tanto che la dottrina processualpenalistica già da diversi anni chiede un intervento del legislatore ordinario su questo problema, problema che in ogni caso non sembra minimamente affrontato dalla riforma costituzionale in esame.

Il principio di autonomia e indipendenza del potere giudiziario

Altro principio cardine dell’ordinamento giudiziario, anch’esso di fondamentale importanza per comprendere la riforma costituzionale di cui si discute, è il principio di autonomia e indipendenza del potere giudiziario.

La magistratura, infatti, ai sensi dell’art. 104 Cost., costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.

La norma parla quindi di autonomia e indipendenza della magistratura:

• l’autonomia dell’ordine giudiziario è una garanzia che esplica i suoi effetti all’interno dell’ordine giudiziario stesso e fa sì che ciascun magistrato possa determinarsi autonomamente, senza ricevere alcun condizionamento da altri magistrati appartenenti all’ordine giudiziario, il che, come vedremo, costituisce un punto problematico nell’ottica della riforma;

• l’indipendenza dell’ordine giudiziario è invece riferita al potere giudiziario nel suo complesso, anche se esplica effetti anche in riferimento all’esercizio concreto della funzione giurisdizionale, in quanto tutela il singolo magistrato da condizionamenti che possono provenire da poteri diversi dal potere giudiziario.

Una ulteriore garanzia per il magistrato è la previsione della sua inamovibilità (art. 107 Cost.), che significa che i magistrati, senza il loro consenso, non possono essere trasferiti presso una sede diversa da quella che occupano; il trasferimento senza il consenso può avvenire solo con un provvedimento del C.S.M. nei casi di incompatibilità previsti dall’ordinamento giudiziario (r.d.lgs. 511/1946) oppure qualora il giudice non sia in grado di amministrare la giustizia nella sua sede nelle condizioni richieste dal prestigio dell’ordine giudiziario.

Il Consiglio Superiore della Magistratura

A garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura la Costituzione ha previsto che tutti i provvedimenti riguardanti la carriera e lo status dei magistrati ordinari debbano essere adottati da un organo indipendente, ossia il Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.), disciplinato agli artt. 104 e 105 Cost.

Composizione del C.S.M.

Il C.S.M. è attualmente composto da

• tre membri di diritto: Presidente della Repubblica, primo Presidente della Cassazione e Procuratore generale della Corte di cassazione;

• membri eletti dai magistrati ordinari che rappresentano i due terzi del Collegio (membri togati);

• per il restante un terzo, da membri eletti dal Parlamento in seduta comune tra gli appartenenti ad alcune categorie professionali (professori ordinari di Università in materie giuridiche e avvocati che esercitano la professione da almeno quindici anni: membri laici).

La Costituzione, dunque, non stabilisce quanti debbano essere i componenti del C.S.M., ma si limita a stabilire il rapporto tra i membri togati e i membri laici; la presenza di questi ultimi, peraltro, si giustifica alla luce dell’esigenza di evitare la formazione di una “casta” di magistrati. Per la stessa ragione la presidenza è attribuita al Capo dello Stato (anche se si tratta di una attribuzione meramente formale e simbolica, dato che il C.S.M. elegge un vicepresidente, il quale svolge concretamente tutti i compiti connessi alla presidenza del collegio).

Competenze del C.S.M.

Il C.S.M., come detto, è competente, ai sensi dell’art. 105 Cost., ad adottare i provvedimenti che riguardano la carriera e lo status dei magistrati ordinari, e quindi è competente in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari.

Con riferimento a questi ultimi occorre però precisare che, al fine di evitare che la magistratura si trasformasse in una corporazione chiusa, la titolarità dell’azione disciplinare è stata attribuita al Ministro della Giustizia (art. 107 Cost.), anche se poi il potere di esercizio di tale azione è rimesso al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione. La decisione, a seguito dell’avvio di un procedimento disciplinare, spetta a un’apposita sezione disciplinare istituita in seno al C.S.M.; la decisione della sezione disciplinare viene poi sottoposta al plenum.

La responsabilità disciplinare dei magistrati opera in caso di violazione dei doveri connessi al corretto esercizio della funzione giurisdizionale, ossia in caso di comportamenti in violazione dei propri doveri che compromettano il prestigio dell’ordine giudiziario o la sua credibilità agli occhi dei cittadini. Gli illeciti disciplinari, individuati dal d.lgs. 109/2006, si dividono in illeciti commessi nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e illeciti commessi fuori dall’esercizio delle funzioni.

Il C.S.M. assicura l’indipendenza dei giudici ordinari; a garanzia dell’indipendenza dei giudici speciali, il legislatore ha previsto l’istituzione di organi collegiali modellati sul modello del C.S.M., ossia il Consiglio di Presidenza della Giurisdizione Amministrativa, il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, il Consiglio di Presidenza della Magistratura Tributaria e il Consiglio della Magistratura Militare.

Il nuovo sistema giudiziario secondo la riforma

Anzitutto, lo scopo principale della riforma è quello di separare in maniera netta le carriere degli organi giudicanti e degli organi requirenti.

Si è già avuto modo di evidenziare come gli stessi abbiano funzioni radicalmente diverse, sebbene ovviamente operino nell’ambito della giustizia, al pari per esempio dei cancellieri o degli avvocati.

La separazione che con la riforma della giustizia si mira a raggiungere è quella riguardante le carriere.

In quest’ottica, devono leggersi gli artt. 2 e 3 del disegno di legge in esame, che, modificando gli artt. 102 e 104 Cost., inseriscono un esplicito riferimento alle due carriere separate:

• il nuovo art. 102, comma 1, Cost. fa infatti riferimento alle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”;

• il nuovo art. 104 Cost. si apre con l’affermazione: “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”.

Due carriere separate: perché sì, perché no

Ora, la scelta di prevedere due carriere separate è evidentemente finalizzata ad assicurare il principio di terzietà del giudice. Si tratta, secondo i sostenitori della riforma, di una scelta di civiltà, in quanto differenziare il percorso e la carriera per l’accesso alla professione di giudice o Pubblico Ministero permetterebbe di evitare che gli stessi, avendo condiviso il medesimo percorso di formazione e di assunzione nell’ordinamento giudiziario, possano in qualche modo condizionarsi vicendevolmente.

È bene tuttavia evidenziare come gli scettici alla riforma sottolineino che, sebbene il disegno di legge costituzionale preveda sulla carta delle carriere differenziate, nulla viene detto in merito alle modalità attraverso cui questa differenziazione verrà effettuata, non avendo, la riforma costituzionale, inciso sulla normativa ordinaria che disciplina la materia del concorso per l’accesso alla magistratura.

La separazione delle carriere, a parere dei contrari, si sarebbe potuta comodamente realizzare attraverso una riforma legislativa ordinaria, senza la necessità di riscrivere il dettato costituzionale, perfettamente idoneo a prestarsi ad un’interpretazione conforme a un ordine giudiziario ripartito in due diverse carriere.

La Costituzione, infatti, istituisce senz’altro un unico Consiglio Superiore della Magistratura, ma nulla prescrive, in maniera netta, in merito alla o alle carriere, motivo per cui il medesimo risultato si sarebbe potuto raggiungere attraverso una più cauta riforma legislativa ordinaria (queste conclusioni si possono ricavare dal tenore della disposizione di cui all’art. 104 Cost.).

La riforma, prevedendo due carriere distinte e separate, costringerebbe dunque l’aspirante magistrato a effettuare la propria scelta prima di iniziare il percorso, non potendo successivamente spogliarsi dei panni del PM per assumere quelli del giudice, e viceversa.

Quanti cambi di carriera sono consentiti oggi?

Ad oggi, infatti, tutti i magistrati nel corso della loro carriera possono decidere di cambiare funzione ma, se fino al 2022 erano consentiti fino a un massimo di 4 cambi di carriera, con la riforma Cartabia questo numero è stato drasticamente ridotto un (1) solo cambio, peraltro da effettuarsi necessariamente entro i primi nove anni di carriera e comportando, inevitabilmente, un cambio di Regione.

Dal 2022, quindi, il fenomeno, sebbene già non particolarmente rilevante, ha assunto una importanza più che marginale: si stima infatti che i cambi di carriera ogni anno riguardino meno dell’1% dei magistrati, il che, è evidente, non costituisce senz’altro una questione di grande rilievo. Inoltre, la circostanza che il magistrato che cambia funzione deve essere trasferito in una differente Regione dovrebbe smentire definitivamente qualsiasi preoccupazione circa la possibilità che il PM possa, da un giorno all’altro, trovarsi nello stesso Tribunale nel ruolo di giudice.

Riforma pericolosa o inutile?

Coloro che si oppongono alla riforma vedono nella separazione delle carriere un pericolo per l’indipendenza del PM, che potrebbe progressivamente finire sotto il controllo dell’esecutivo. Ciò avrebbe evidentemente conseguenze di grande portata, come la possibilità per il Governo, in virtù della sua posizione gerarchica rispetto ai PM, di indicare a questi le priorità d’azione (ad esempio potrebbe indicare agli organi requirenti di concentrarsi sulla lotta a determinate categorie di reati a discapito di altre).

Questa critica appare priva di reale fondamento per diverse ragioni. Anzitutto, la riforma non incide minimamente né sull’art. 107, comma 4, Cost., ove si afferma che “Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario”, né sulla norma di cui all’art. 108, comma 2, Cost., ove si legge che “Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite dalla legge [che] assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del PM”, né, ancora, sull’art. 112 Cost., che dispone che “Il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”.

Non pare dunque potersi affermare che la riforma miri a instaurare (sulla carta) un vincolo di subordinazione del Pubblico Ministero rispetto all’esecutivo, né che possa compromettere il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, ma che i requirenti conservino la loro indipendenza, come peraltro sembra potersi desumere dal tenore della disposizione di cui all’art. 104, comma 1, Cost., per come modificata dalla riforma, secondo cui “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”: la separazione delle carriere, di cui alla seconda parte della proposizione, non incide sull’indipendenza della magistratura, di cui alla prima parte.

I sistemi giudiziari di altri Paesi

In ogni caso, quand’anche vi fosse l’intenzione di sottoporre gli organi requirenti all’esecutivo, intenzione che, come detto, non sembra potersi desumere quanto meno dal tenore delle disposizioni del disegno di legge, è bene ricordarsi come un sistema siffatto è parecchio diffuso in numerosi Stati di diritto e democrazie occidentali, tra cui diversi Paesi a noi molto vicini.

Ad esempio: in Francia i PM sono gerarchicamente subordinati al Ministero della Giustizia; in Germania i PM sono considerati funzionari amministrativi che dipendono dall’esecutivo; in Spagna i PM sono autonomi ma dipendono da un Procuratore Generale nominato dal Governo.

In tutti questi contesti il sistema giudiziario funziona regolarmente e non è possibile affermare che lo Stato sia regredito a uno stato di illiberalità.

In ogni caso, sembra che il legislatore costituente abbia immaginato, con la riforma, di realizzare un sistema analogo a quello vigente in Portogallo, dove i PM hanno autonomia statutaria con propri organi di autogoverno e non subiscono alcuna interferenza diretta da parte del Governo.

Una critica ben fondata

Tuttavia, una critica alla separazione delle carriere che al contrario può ritenersi decisamente fondata è quella basata sull’acquisizione di un bagaglio conoscitivo indispensabile per il magistrato.

Avendo funzioni distinte e separate, il pericolo che la terzietà del giudice venga compromessa dalla stima nei confronti del collega PM è analoga a quella che può discendere, a parere di chi scrive, dall’essere l’imputato o il suo difensore una personalità di spicco nel mondo giuridico, politico o dell’intrattenimento.

Non si può affermare con certezza che l’aver condiviso la medesima carriera, verosimilmente, peraltro, in Province o Regioni differenti, costituisca una lesione della terzietà del giudice; né la circostanza del ruolo pubblicistico del PM è di per sé un elemento che induce a ritenere fondata questa possibilità, non solo perché allora in quel caso la riforma non risolverebbe nulla, ma anche perché, sebbene non abbia al momento rilievo costituzionale, anche il difensore di parte nel processo penale svolge un ruolo di rilievo pubblico; a riprova del fatto che non sussiste alcun vulnus al principio di terzietà del giudice la circostanza che, statisticamente, sono numerosi i casi in cui il giudice non condivide le tesi del PM o rigetta l’autorizzazione al compimento di atti di indagine.

Al contrario, l’aver svolto il medesimo percorso di studio e la medesima carriera porta teoricamente giudice e PM ad avere la medesima formazione giuridica e approccio al caso, il che favorisce la leale e proficua collaborazione tra organi dello Stato, nell’interesse della giustizia.

In ultimo, si può aggiungere che il giudice che ha vestito i panni del PM, poiché ha indossato la toga del magistrato requirente, conosce il modus operandi delle Procure e può svolgere più efficacemente il suo compito; all’opposto, il giudice che, cambiando carriera, indossa gli abiti del PM, conosce meglio il procedimento logico-giuridico su cui si fonda la sentenza ed è più efficacemente in grado di cercare la prova necessaria a convincere l’organo giudicante.

Il nuovo Consiglio Superiore della Magistratura secondo la riforma

Come diretta e logica conseguenza della separazione delle carriere, allo scopo di differenziare ulteriormente la posizione di giudici e PM, la riforma si propone di “sdoppiare” l’organo di governo autonomo della Magistratura.

La riforma prevede l’istituzione di un Consiglio Superiore della Magistratura giudicante e un Consiglio Superiore della Magistratura requirente.

Entrambi gli organi sono presieduti dal Presidente della Repubblica, come emerge dalla modifica all’art. 87, comma 10, Cost. e ancor di più dal nuovo art. 104 Cost., in cui si afferma, al comma 2, che “Il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente sono presieduti dal Presidente della Repubblica”.

Un solo Presidente per due Consigli

È stato evidenziato che affidare la presidenza, seppur formale, in quanto nella pratica già oggi il C.S.M. elegge un vicepresidente che svolge le funzioni presidenziali, di entrambi i Consigli al Capo dello Stato lo pone in una situazione giuridicamente delicata quando i due C.S.M. si dovessero porre in una situazione di conflittualità, cosa che obbligherebbe il Presidente della Repubblica ad astenersi per conflitto di interessi e potrebbe condurre alla paralisi di entrambi i Consigli; tuttavia, è altrettanto vero che, essendo la competenza disciplinare stata sottratta al C.S.M., come vedremo a breve, si fa fatica a immaginare situazioni in cui i due Consigli potrebbero trovarsi in conflitto, per cui il tema del conflitto di interessi in cui potrebbe venirsi a trovare il Capo dello Stato è più una problematica teorica che reale.

Gli altri membri dei due Consigli: il vero punto controverso

Uno dei punti più controversi della riforma riguarda gli altri membri che compongono i due Consigli Superiori.

Anzitutto, il nuovo art. 104, comma 3, Cost., riprendendo il vecchio art. 104, comma 3, Cost., prevede che il Primo Presidente e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione siano membri di diritto, ma in questo caso il Primo Presidente della Corte di Cassazione sarebbe membro di diritto solo del C.S.M. giudicante, mentre il Procuratore Generale della Corte di Cassazione solo del C.S.M. requirente.

La questione è particolarmente delicata per quanto concerne il comma 4 del nuovo art. 104 Cost., che dispone che “Gli altri componenti sono estratti a sorte, per un terzo, da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, e, per due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge”.

La disposizione in esame, fortemente voluta dai fautori della riforma, mira a contrastare il fenomeno del correntismo politico interno alla magistratura affidando la procedura di elezione dei membri del C.S.M. al caso, all’estrazione a sorte, il che, teoricamente, andrebbe ad arginare il ruolo e l’importanza delle correnti.

Le correnti politiche della magistratura

Quando si parla di correnti ci si riferisce a una pluralità di associazioni interne alla magistratura che esprimono orientamenti differenti relativi alla politica della giustizia e al ruolo dei magistrati.

Il fenomeno delle correnti esiste anche in diversi altri ordinamenti democratici europei, ma in Italia ha assunto connotati particolari, motivo per cui conviene comprenderne l’evoluzione e gli effetti sull’ordine costituzionale.

Deve anzitutto escludersi che il fenomeno delle correnti sia nato come conseguenza della “politicizzazione” della magistratura, intesa come penetrazione dei partiti nella magistratura, per cui le correnti si dovrebbero configurare come una sorta di longa manus dei vari partiti all’interno dell’ordine giudiziario.

Tale tesi va respinta per varie ragioni.

• Anzitutto, al netto di certe affinità politiche, non vi è mai stata una perfetta corrispondenza tra correnti e partiti.

• In secondo luogo, occorre evitare la confusione tra correnti e impegno diretto nella politica di singoli magistrati, in particolare con la partecipazione alle elezioni e la nomina a incarichi politici.

• In terzo luogo, non si può parlare di partecipazione delle correnti della magistratura alla politica tout court, se si intende per politica la determinazione delle finalità generali e dei conseguenti programmi che riguardano la società nel suo complesso, in quanto l’intervento delle correnti ha riguardato essenzialmente la politica della giustizia e il ruolo della magistratura e, anche quando ha assunto connotazioni fortemente politiche, com’è avvenuto negli anni del 1968/1969 soprattutto per Magistratura Democratica, non è sfociata nella partecipazione diretta alla vita politica e non ha smarrito la specificità del ruolo della magistratura.

Il ruolo peculiare delle correnti politiche e la diffusione del fenomeno nella realtà costituzionale italiana derivano piuttosto dall’esistenza di una discrasia tra una Costituzione molto avanzata in termini di riconoscimento della indipendenza esterna e interna della magistratura e le resistenze e i ritardi frapposti alla sua attuazione.

Come, quando e perché nascono le correnti

Ne deriva che la ragione ideale di fondo alla base della nascita delle correnti a cavallo degli anni Sessanta del secolo scorso e dell’evoluzione del ruolo dell’Associazione Nazionale Magistrati è stata la volontà di dare compiuta attuazione al modello costituzionale.

Ciò comportava in primo luogo l’affermarsi di un ruolo attivo del giudice nella interpretazione della legge e nella garanzia del rispetto della Costituzione, in netta contrapposizione con quanti volevano il giudice limitarsi a una attività interpretativa puramente formalistica.

Prima fase

In una prima fase, dunque, detta anche fase unitaria, il fenomeno delle correnti, al netto di minime differenze, era interamente orientato alla realizzazione dell’obiettivo di dare attuazione della Costituzione.

Fu solo negli anni 1968/1969 che nella magistratura si sviluppano movimenti sociali, e in particolare Magistratura Democratica, che, con l’obiettivo di dare attuazione al principio di eguaglianza sostanziale e assicurare tutela ai soggetti più deboli, teorizza un modello di giudice e di giustizia alternativo, che impiega il diritto come strumento di transizione al socialismo.

Seconda fase

La radicalizzazione dell’orientamento di Magistratura Democratica produce la scissione di alcuni suoi esponenti che danno vita a diverse correnti.

terza fase

Segue una terza fase dell’associazionismo, caratterizzata da una parziale ricomposizione delle fratture precedenti; ciò si verifica negli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso, periodo nel quale la magistratura è fortemente impegnata sul terreno del contrasto al terrorismo e alla grande criminalità. La ricomposizione unitaria è anche frutto della conflittualità che viene a manifestarsi tra giustizia e politica, in conseguenza dei procedimenti giudiziari contro la corruzione, e del riflesso difensivo di ampia parte della magistratura determinato da attacchi ricorrenti a singoli magistrati nonché alla magistratura nel suo insieme, e dal tentativo di alcune componenti politiche di mettere in discussione il modello costituzionale, in particolare il ruolo del C.S.M.

Se dunque il fenomeno delle correnti politiche non finisce per influenzare la vita politica dello Stato, intesa come determinazione delle finalità generali e dei conseguenti programmi che riguardano la società nel suo complesso, in quanto l’intervento delle correnti ha riguardato essenzialmente la politica della giustizia e il ruolo della magistratura, il problema va identificato non nell’esistenza del fenomeno delle correnti, ma nella sua degenerazione, ossia il correntismo.

Il correntismo

Il correntismo consiste nel progressivo appannamento delle ragioni ideali del pluralismo associativo e nella tendenza delle correnti a funzionare come associazioni sindacali che esercitano una funzione di tutela delle posizioni e delle aspirazioni dei propri iscritti, anche a scapito dei magistrati non appartenenti ad alcuna corrente.

Il fenomeno degenerativo incide sul funzionamento del C.S.M. e sul concreto esercizio di importanti competenze dell’organo consiliare e, in particolare, influenza le nomine dei dirigenti degli uffici giudiziari.

La vicenda è emersa e ha fatto particolarmente parlare di sé con il noto caso Palamara, ex magistrato che è stato componente del C.S.M. dal 2014 al 2018. Nel 2020 è stato rimosso dall’ordine giudiziario a seguito di una decisione del C.S.M., poi confermata dalla Cassazione, per vicende di corruzione legate all’assegnazione di incarichi e nomine di prestigio nella magistratura. Da allora, il nome Palamara è stato associato proprio al fenomeno del correntismo e all’influenza che le correnti della magistratura esercitano all’interno del C.S.M., il che evidentemente collima con il principio di autonomia dell’ordine giudiziario e rappresenta un problema di grande rilievo all’interno di uno Stato democratico.

Criticità della riforma

Al netto della rilevanza della problematica appena evidenziata, i cui confini abbiamo cercato brevemente e sinteticamente di tracciare, coloro che si oppongono alla riforma evidenziano come la previsione di due distinti C.S.M. e la previsione di una composizione basata su scelte dettate dal caso contribuisce a indebolire la magistratura e a togliere autorevolezza al suo organo di autogoverno.

La previsione di due organi distinti indebolisce infatti senza dubbio il potere giudiziario, che finisce così per essere rappresentato da due organi costituzionali distinti i quali è ben possibile che operino in maniera molto differente l’uno dall’altro; per evitare questa inutile duplicazione, sarebbe stato sufficiente mantenere un C.S.M. unitario ma suddiviso in due differenti sezioni.

Oltre a ciò, la scelta del metodo del sorteggio per l’elezione dei suoi componenti svilisce l’importanza dell’organo costituzionale e rischia di minarne il corretto funzionamento, in quanto ben potrebbero essere sorteggiati componenti non all’altezza del prestigioso e delicato incarico; l’idoneità a svolgere la funzione di magistrato non va necessariamente di pari passo con la capacità di ergersi a rappresentante della categoria. Insomma, non pare corretta l’affermazione “uno uguale a uno”.

Inoltre, deve evidenziarsi come la norma costituzionale, all’esito della modifica, preveda un sorteggio “secco” per la componente togata del C.S.M., ossia un sorteggio tra tutti i componenti dell’ordine della magistratura, e un sorteggio invece “filtrato” per la componente laica, atteso che l’estrazione a sorte dovrà essere fatta tra i nominativi contenuti in un elenco predisposto dal Parlamento e dalla sua maggioranza politica.

In ultimo, il sorteggio elimina la natura rappresentativa del C.S.M. e, con ciò, anche la natura costituzionale dell’organo, alla quale il sistema elettivo è strettamente connaturato.

L’Alta Corte Disciplinare

I critici della riforma evidenziano inoltre che contribuisce a togliere autorevolezza, prestigio e rilievo costituzionale al C.S.M. la sottrazione allo stesso della competenza in materia di sanzioni disciplinari.

Competenze dell’Alta Corte Disciplinare

Il nuovo art. 105 Cost. dispone infatti come segue: “Spettano a ciascun Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme sull’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati. La giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”.

La riforma attribuisce quindi la competenza in materia di sanzioni disciplinari nei confronti dei magistrati a un nuovo organo costituzionale, l’Alta Corte Disciplinare, composta, a norma dell’art. 105, comma 3, Cost., “[…] da quindici giudici tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio e tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, nonché da sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità”.

La disposizione si chiude con un rinvio alla legge ordinaria per la determinazione degli illeciti disciplinari e delle relative sanzioni, il che è in linea con la previgente disposizione, che taceva sul punto, cosa che ha richiesto un intervento del legislatore ordinario, il già citato d.lgs. 109/2006. Il rinvio alla legge ordinaria riguarda anche la determinazione delle norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, ma l’esperienza storica ci dimostra come sia rischioso rinviare al legislatore ordinario la definizione del funzionamento di organi di rilievo costituzionale (prova ne è il fatto che la legge sul funzionamento della Corte Costituzionale è stata emanata solo 5 anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione, parliamo della l. 87/1953, così come la legge istitutiva del C.S.M. è stata emanata solo 10 anni dopo il ’48, con la l. 195/1958).

In tal senso, sembra rilevante l’art. 8 del disegno di legge in esame, recante disposizioni transitorie, il quale afferma “Le leggi sul Consiglio superiore della magistratura, sull’ordinamento giudiziario e sulla giurisdizione disciplinare sono adeguate alle disposizioni della presente legge costituzionale entro un anno dalla data della sua entrata in vigore”. Sebbene il termine di un anno dall’entrata in vigore della legge costituzionale non sembri poter in alcun modo vincolare il legislatore ordinario, che ben potrebbe restare inerte per lungo tempo, il comma 2 del medesimo articolato normativo, che dispone che “Fino alla data di entrata in vigore delle leggi di cui al comma 1 continuano a osservarsi, nelle materie ivi indicate, le norme vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale”, costituisce un utile incentivo per il legislatore ordinario, la cui inerzia finirebbe per vanificare l’iniziativa di riforma costituzionale.

Anche sull’istituzione di un’Alta Corte Disciplinare si è aperto un forte dibattito.

Composizione dell’Alta Corte Disciplinare

L’Alta Corte Disciplinare, formata da quindici giudici come la Corte Costituzionale, ha una composizione molto simile a quella dell’attuale C.S.M., nonché dei due nuovi C.S.M. che la riforma si propone di istituire, che, come detto, sono formati per un terzo da membri laici e due terzi da membri togati: nove giudici dell’Alta Corte, infatti, provengono dalla magistratura, mentre i restanti sei sono di estrazione politica (affinché i magistrati fossero esattamente i due terzi del Collegio sarebbero dovuti essere in dieci). Ancora una volta, peraltro, la formazione del Collegio è rimessa alla sorte, analogamente a quanto avviene, a norma del nuovo art. 104 Cost., per i due C.S.M.

Appare dunque evidente che si tratti di una inutile duplicazione di organi, che sottrae competenze ai C.S.M. senza una apparente motivazione.

Peraltro, dal momento che dei nove giudici dell’Alta Corte estratti dalla magistratura, sei provengano dagli organi giudicanti e solo tre dagli organi requirenti, questo finisce per svilire ulteriormente la posizione dei Pubblici Ministeri e assegnare loro un ruolo marginale nell’esercizio della funzione disciplinare nei confronti dei loro stessi colleghi. A questo punto sarebbe stato più sensato mantenere in capo a ciascun C.S.M. la giurisdizione disciplinare nei confronti dei propri membri.

In ultimo, è il caso di evidenziare come sia poco sensata la limitazione della competenza dell’Alta Corte ai soli giudici ordinari e la mancata estensione anche a quelli speciali, dal momento che la riforma così congegnata realizza una ingiustificata disparità di trattamento tra la magistratura ordinaria e quelle speciali, le quali dunque sono le uniche che continuano ad eleggere i propri rappresentanti e a venir da questi giudicati per gli illeciti disciplinari.

Inoltre, poco convincono anche le previsioni contenute nel nuovo art. 105 Cost. secondo cui l’appello, per motivi di legittimità e di merito, è proponibile “solo” alla stessa Alta Corte in differente composizione, con implicita deroga all’art. 111, comma 7, Cost., secondo cui “contro le sentenze […] pronunciate dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge”, nonché quella per cui i togati che compongono l’Alta Corte debbono esercitare o debbano aver esercitato funzioni di legittimità.

Considerazioni conclusive

La nostra Costituzione viene, come è noto, classificata come una Costituzione “di rottura”, in quanto pensata e scritta con l’evidente scopo di contrapporsi all’ordinamento precedente ed ai princìpi ed alle regole che lo avevano caratterizzato.

Ad evitare il pericolo di un ritorno al passato, oltre al divieto di ricostituzione del partito fascista, furono previste tutta una serie di garanzie:

a) un Presidente della Repubblica fuori dai tre tradizionali poteri dello Stato e con il compito di garantire il rispetto dei principi della Costituzione e della separazione dei poteri;

b) una Corte Costituzionale che rendesse effettiva la superiorità della Carta Costituzionale rispetto alla legge, espressione della maggioranza parlamentare;

c) una magistratura autonoma e indipendente “da ogni altro potere”;

d) una procedura aggravata, un’alta maggioranza e l’eventuale possibile ricorso alla consultazione popolare per la revisione costituzionale.

Le modifiche della Costituzione, ai sensi dell’art. 138 Cost., sono state fino ad oggi un numero consistente e per il primo mezzo secolo sempre approvate sulla base della loro condivisione tra tutte (o quasi) le forze politiche, con il risultato che nessuna delle minoranze legittimate ha chiesto il referendum in caso di approvazione con una maggioranza inferiore ai due terzi dei componenti le assemblee parlamentari.

Negli anni Duemila si sono avuti finora già quattro referendum oppositivi, a seguito della approvazione di riforme volute dalle sole forze politiche di maggioranza.

La riforma della magistratura in esame ha in comune con le altre quella di essere una riforma di maggioranza, fortemente voluta dal Governo in carica; ciò a dispetto di chi, come Calamandrei, aveva ritenuto che le riforme costituzionali dovessero essere sempre necessariamente di iniziativa parlamentare e che, in tali occasioni, i banchi del Governo avrebbero dovuto restare vuoti.

La riforma costituzionale Nordio, se è vero che ha un àmbito più ristretto rispetto alle riforme organiche degli ultimi due decenni, è altresì vero che ha ad oggetto una delle fondamentali garanzie volute dai Costituenti, ossia quella della autonomia e indipendenza della magistratura attraverso soprattutto una modifica radicale del C.S.M.

Tale modifica, tuttavia, che nelle intenzioni del legislatore costituente è finalizzata ad assicurare il principio di terzietà del giudice e l’autonomia della magistratura, intesa come garanzia a che ciascun magistrato possa determinarsi autonomamente, senza ricevere alcun condizionamento da altri magistrati appartenenti all’ordine giudiziario, non necessariamente compromette l’indipendenza del potere giudiziario dagli altri poteri: realizza verosimilmente una forte scossa all’interno del sistema giudiziario, intaccando profondamente la struttura del sistema oggi esistente, eliminando il principio rappresentativo e lasciando che l’organo, o meglio, gli organi di autogoverno siano formati dal caso, ma non sembra aprire spiragli all’influenza da parte di altri poteri dello Stato, che al massimo potrebbero solo beneficiare indirettamente di questo “indebolimento” della magistratura (sempre e solo nella misura in cui ciò si verifichi effettivamente).

Tuttavia, non può non ribadirsi, come già sottolineato nella trattazione, che la riforma costituzionale in esame tace su molteplici aspetti, rimettendo alla legislazione ordinaria, e quindi alla maggioranza parlamentare, la definizione di elementi centrali, come l’unicità o duplicità del concorso di accesso all’ordine.

I veri problemi della giustizia in Italia

In ogni caso, non è possibile tacere rispetto a un ultimo rilevantissimo profilo. Al netto di quale potrà essere l’esito della riforma costituzionale, permangono sullo sfondo una serie di problematiche del sistema giustizia che la riforma non affronta e che invece è il caso di ribadire e indicare come priorità per un futuro intervento legislativo, in quanto incidono direttamente sulla fruizione del servizio “giustizia” da parte dei cittadini.

L’amministrazione della giustizia soffre infatti oggi di gravi carenze, a partire dalla eccessiva durata dei processi, che compromette irrimediabilmente l’effettività delle situazioni giuridiche riconosciute dall’ordinamento e induce i consociati ad adottare soluzioni che più celermente conducono a una risoluzione della lite senza la necessità di passare dai Tribunali (si pensi ai procedimenti di mediazione civile, che consentono alle parti di risolvere bonariamente la lite con l’assistenza di un esperto, ma anche agli strumenti convenzionali come le clausole penali inserite nei contratti, mediante le quali i contraenti predeterminano l’entità del risarcimento dovuto in caso di inadempimento del contratto, e che quindi consentono di evitare la necessità di rivolgersi a un giudice); e ancora, si pensi al problema, strettamente connesso al primo, della mancanza di personale negli uffici giudiziari, che porta i magistrati ad essere sommersi di lavoro che non sono in grado di smaltire autonomamente; in ultimo, si può citare la questione del sovraffollamento carcerario, che, oltre a costringere numerosi soggetti a vivere in condizioni disumane, il che è un evidente segno di inciviltà, impedisce che l’esecuzione penale svolga il suo compito costituzionalmente prescritto dall’art. 27 di rieducare il condannato, con la conseguenza, molto concreta, che oltre l’80% dei detenuti ha una ricaduta nel reato, con evidente danno per la collettività tutta.

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