di Avv. Vincenzo Maria Pasqua.
Commento a Cassazione Sezioni Unite del 9 giugno 2026, n. 18658.
Introduzione.
Una sentenza dall’alto valore sociale, oltre che ovviamente giuridico, quella con cui le Sezioni Unite si sono pronunciate per il risarcimento da parte dell’attuale Governo per il danno subìto da un cittadino immigrato, derivante dal suo trattenimento illegittimo in un Centro di identificazione ed espulsione (C.I.E. – oggi C.P.R.: Centri di Permanenza per i Rimpatri).
Ancora una volta tocca alla giurisprudenza, nella sua massima espressione, il compito di ribadire che l’Amministrazione non può impunemente calpestare i diritti della persona e, nel caso in ispecie, non può omettere le fondamentali garanzie processuali poste a presidio della legalità di ogni provvedimento limitativo della libertà personale.
La vicenda.
Un cittadino di origine Ghanese, irregolare sul territorio italiano, nel 2007 aveva presentato domanda di riconoscimento della protezione internazionale, respinta dalla Commissione Territoriale di Foggia.
Nei suoi confronti nel 2010 veniva emesso dalla Prefettura di Crotone decreto di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera, con ordine di trattenimento del Questore di Crotone presso il C.I.E. di Bari Palese, convalidato dal Giudice di Pace di Bari per 30 giorni, sino all’11 febbraio 2010.
In data 4 febbraio 2010, la Questura chiedeva al G.d.P. una prima proroga di tale trattenimento, fino al 13 marzo 2010, che il giudice adito accoglieva in data 11 febbraio 2010, limitandosi alla mera apposizione di un timbro in calce alle istanze della Questura, omettendo di fissare apposita udienza camerale e, dunque, senza disporre la doverosa audizione dello straniero trattenuto.
Un’ulteriore proroga veniva concessa il 10 marzo 2010, ancora una volta senza procedere agli adempimenti funzionali a garantire allo straniero il diritto al contraddittorio.
In data 24 aprile 2010 la Questura richiese una terza proroga e il G.d.P. di Bari, questa volta, fissò udienza per la comparizione dello straniero, dell’interprete e del suo difensore di fiducia, all’esito della quale concesse l’ulteriore provvedimento richiesto.
Il cittadino straniero – infine rilasciato in data 29 giugno 2010, dopo aver trascorso presso il C.I.E. un periodo di complessivi 168 giorni (decorrenti dal 12 gennaio) – proponeva ricorso ex art. 702-bis c.p.c. (all’epoca vigente)[1] dinanzi al Tribunale di Roma contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e la Questura di Bari, chiedendone la condanna al risarcimento del danno non patrimoniale subìto in conseguenza dell’illegittimità di due provvedimenti di proroga della misura del trattenimento eseguita presso il C.I.E. di Bari Palese nel periodo decorrente dal 12 gennaio 2010 sino al 29 giugno 2010, segnatamente per il danno conseguente all’illegittima privazione della libertà personale e per la lesione del diritto di difesa, conseguenti alle due proroghe, disposte in violazione del contraddittorio.
Le fasi giudiziarie.
Il primo grado di giudizio.
In primo grado il Tribunale di Roma respingeva la domanda di accertamento dell’illegittimità del decreto di trattenimento presso il C.I.E., ma accoglieva quella subordinata di risarcimento del danno non patrimoniale, per essere stati i primi due provvedimenti di proroga del trattenimento (quelli rispettivamente disposti l’11 febbraio e il 10 marzo 2010) adottati dal Giudice di Pace di Bari in violazione della garanzia del contraddittorio e del diritto di difesa e, per l’effetto, condannava il Governo al pagamento della somma di Euro 19.836,00.
Il secondo grado di giudizio.
In secondo grado le Amministrazioni soccombenti contestavano la condanna risarcitoria, in particolare affermando che i danni patiti erano stati prodotti nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, e comunque esulavano dai casi di responsabilità civile dei magistrati previsti dalla legge[2].
Contestavano, altresì, la dichiarata responsabilità della pubblica amministrazione, dal momento che il danno postulato dal ricorrente era riconducibile esclusivamente a un’attività dell’Autorità Giudiziaria (Giudice di Pace di Bari) e inoltre che il ricorrente medesimo aveva omesso di impugnare i provvedimenti di proroga mediante il rimedio del ricorso per cassazione, che ne avrebbe consentito la verifica della legittimità nella competente sede giurisdizionale.
La P.A. criticava anche il fatto che il Tribunale per liquidare il danno aveva utilizzato i parametri fissati per l’ingiusta detenzione, da ritenersi inapplicabili alla fattispecie in esame, in quanto, secondo l’Amministrazione, il trattenimento presso il C.I.E. doveva essere considerato cosa diversa e non equiparabile alla detenzione in carcere.
La Corte d’Appello di Roma, con sentenza n. 2958/2024 depositata il 30 aprile 2024, rigettava il gravame, confermando integralmente la sentenza impugnata.
Il giudizio alle Sezioni Unite.
A seguito di ricorso in Cassazione, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, dal Ministero dell’interno e dalla Questura di Bari, la Terza Sezione, con ordinanza interlocutoria n. 24588 del 5 settembre 2025, rimetteva la questione alle Sezioni Unite Civili.
Il trattenimento dello straniero.
Queste preliminarmente precisano che la normativa vigente configura il trattenimento come misura funzionalmente preordinata a rendere possibile l’attuazione del provvedimento di espulsione, in quanto tale limitata e, secondo la Corte costituzionale, meramente strumentale e accessoria rispetto al provvedimento principale di allontanamento, con la conseguenza che la sua legittimità è inscindibilmente legata alla persistenza delle condizioni che ne giustificano l’adozione e il protrarsi nel tempo.
Al contempo le SS.UU. ribadiscono l’orientamento consolidato secondo cui il trattenimento presenta le caratteristiche tipologiche proprie di una misura restrittiva della libertà personale e, in quanto tale, è soggetto, ai sensi dell’art. 13 della Costituzione, alla riserva di legge rinforzata, “la quale esige non solo una base legale certa della restrizione, ma anche la previsione di un presidio di legalità esterno, rappresentato dal controllo dell’autorità giudiziaria (c.d. garanzia dell’habeas corpus)”; tali caratteristiche – secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale[3] – trovano la loro espressione più significante “nell’assoggettamento fisico del soggetto, che ne venga attinto, all’altrui potere e nell’immediata coercizione che lo accompagna, cui inevitabilmente si associa una mortificazione della dignità umana”, e non vengono meno neppure se ad esse si accompagnano intenti di assistenza, poiché “permane quella mortificazione della dignità dell’uomo, conseguenza oggettiva ed ineluttabile dell’assoggettamento fisico all’altrui potere, che costituisce indice sicuro dell’afferenza della misura alla sfera della libertà personale”.
Sempre secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale, richiamato dalle Sezioni Unite, gli “interessi pubblici incidenti sulla materia dell’immigrazione non possono…scalfire il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani”, principio, questo, affermato anche nella normativa sovranazionale (art. 5 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo; art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).
La convalida e la proroga del trattenimento.
Ciò posto, la convalida del trattenimento e la sua proroga da parte del giudice rispondono all’esigenza del controllo di legalità effettivo della misura, affinché essa risulti compatibile con il dettato costituzionale dell’art. 13 della Costituzione, posto “a garanzia contro possibili arbitri dell’autorità di pubblica sicurezza, dell’autorità giudiziaria e dello stesso legislatore” (Corte cost., sentenza n. 40 del 2026), a tutela tanto di cittadini che di stranieri.
Infatti, mentre il provvedimento del questore con cui viene disposto il trattenimento ha carattere amministrativo, il successivo necessario provvedimento di convalida da parte del giudice ne assicura il fondamento sul piano della legalità, garantendone la compatibilità con i diritti fondamentali della persona attinta dalla misura.
Ne consegue che la fase giudiziaria deve essere assistita dalle garanzie proprie del diritto di difesa e del contraddittorio, quali presìdi essenziali di legalità volti ad assicurare il rispetto della libertà personale; in tale prospettiva, il contraddittorio, oltre che principio cardine del giusto processo, rappresenta anche un solido presidio quando venga in rilievo una misura incidente sulla libertà personale, poiché garantisce che la relativa compressione avvenga nel rispetto dei principi di legalità, necessità e proporzionalità.
Tale sistema di garanzia è contemplato dalla norma dell’art. 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286[4], che prescrive la tempestiva comunicazione dell’udienza di convalida allo straniero, la partecipazione obbligatoria del difensore e la presenza dello straniero stesso durante l’udienza.
Il principio del contraddittorio.
Il contraddittorio consente allo straniero di interloquire, per il tramite del proprio difensore, davanti al giudice, sicché la convalida del provvedimento limitativo della libertà personale non rappresenta un mero atto di controllo formale di legalità, ma si fonda su un effettivo esame partecipato.
Si rammenta, al riguardo, che la Corte Costituzionale, con sentenza 15 luglio 2004, n. 222, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, quinto comma, del d.lgs. 286/1998 nella parte in cui non prevedeva che il giudizio di convalida si svolgesse in contraddittorio, con tutte le garanzie della difesa, prima dell’esecuzione del provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera.
In altri termini, la convalida giudiziaria non deve scadere in un mero adempimento burocratico, bensì, in ossequio al disposto dell’art. 13 della Costituzione, deve rappresentare un effettivo filtro di legittimità, il cui funzionamento passa necessariamente attraverso le garanzie del contraddittorio.
Rilevano altresì le SS.UU. che nell’ambito del procedimento di convalida del trattenimento non si rinviene un’espressa previsione normativa che garantisca il contraddittorio anche nella fase di proroga.
“L’art. 14 del D.Lgs. n. 286/1998, né nella formulazione vigente ratione temporis all’epoca dei fatti di causa, né in quella attuale – aggiornata a seguito delle modifiche introdotte da vari interventi legislativi (decreto-legge n. 130/2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 173/2020; decreto-legge n. 20/2023, convertito, con modificazioni, nella legge n. 50/2023; decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modificazioni, nella legge n. 187/2024;decreto-legge n. 37/2025, convertito, con modificazioni, nella L. n. 75/2025) – ha provveduto a colmare tale lacuna.”
E tuttavia, “la centralità e l’effettività della garanzia del contraddittorio sono state affermate in via interpretativa dalla giurisprudenza, che ne ha esteso l’operatività all’adozione di tutti i provvedimenti idonei a legittimare il trattenimento, nei diversi segmenti temporali lungo i quali la misura si svolge”.
La necessità del contraddittorio in sede di proroga.
In particolare, la pronuncia di Cassazione Sez. I Civ. 24 febbraio 2010 n. 4544 ha affermato la necessità del contraddittorio anche in sede di proroga del trattenimento, sulla base di un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 14, commi 5 e 6, d.lgs. 286/1998.
I provvedimenti di proroga, infatti, sono autonomi rispetto al provvedimento iniziale e come quest’ultimo devono essere assistiti dalla garanzia del contraddittorio, poiché il “controllo di legalità di una misura incidente sulla libertà personale non può… attenuare il proprio rigore per il solo fatto che i presupposti iniziali siano stati una volta accertati, né può ritenersi esaurito nel momento genetico di adozione della misura (Cass. n. 4554/2010)”.
Sulla base di tali presupposti – prosegue la Corte – “costituisce oggi principio consolidato quello in base al quale in tema di procedimento per la proroga del trattenimento, ai sensi dell’art.14 del d.lgs. 286/1998, le garanzie del contraddittorio, consistenti nella partecipazione necessaria del difensore e nell’audizione dell’interessato, trovano applicazione – a pena di nullità del provvedimento che ciò nonostante abbia autorizzato la proroga – senza che sia necessaria la richiesta del trattenuto di essere sentito (tra le altre: Cass. n. 4961/2023)”.
Le Sezioni Unite puntualizzano altresì che anche in relazione alla proroga del trattenimento, così come per il provvedimento di convalida, l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale, sicché “non possono essere autorizzate proroghe che non siano strettamente ancorate ai limiti temporali e alle condizioni espressamente stabilite dal legislatore e il provvedimento giudiziale di proroga del trattenimento deve dar conto dell’accertamento in concreto della sussistenza dei presupposti posti a fondamento della richiesta amministrativa, nonché della loro effettiva congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio dello straniero, attraverso una motivazione puntuale e non meramente apparente…”.
Al riguardo non è irrilevante, inoltre, che la Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 96 del 2025, ha ravvisato un vulnus nell’intera disciplina dell’art. 14, comma 2, del d.lgs. 286/1998, in relazione alla riserva assoluta di legge, evidenziando come tale disposizione risulti inidonea a definire con sufficiente determinatezza i “modi” della restrizione della libertà personale, come richiesto dall’art. 13 Cost., mancando di individuare in maniera puntuale i diritti spettanti alle persone trattenute nel periodo in cui sono private della libertà personale e rimettendo la relativa disciplina quasi integralmente a fonti regolamentari e a provvedimenti amministrativi caratterizzati da ampia discrezionalità; sicché, pur dichiarando inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice rimettente in relazione agli artt. 13, comma secondo, e 117 Cost., la Corte costituzionale ha, nondimeno, rivolto un monito al legislatore affinché adotti una disciplina idonea a garantire il pieno rispetto dei diritti fondamentali.
La rivedibilità dei provvedimenti di convalida e proroga del trattenimento.
Quanto poi ai provvedimenti di convalida e di proroga del trattenimento, le SS.UU. osservano che essi non sono idonei al giudicato, con la conseguenza che, sebbene impugnabili attraverso il ricorso per cassazione, la mancata impugnazione non ne preclude la rivedibilità.
Il rimedio del ricorso per cassazione, previsto dall’art. 14, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, infatti, è espressione della garanzia costituzionale a tutela della libertà personale, rientrando nella previsione dell’art. 111, comma settimo, Cost., il quale verte, come tale, su provvedimenti che incidono sulla libertà personale, non rilevando, di per sé, che essi abbiano natura decisoria.
Orbene – puntualizza la sentenza qui in esame, riprendendo l’arresto della Corte Costituzionale – “il sindacato della Corte di cassazione non si esercita su un potere decisorio in senso proprio, ma si sostanzia nella verifica della regolarità e della legittimità della misura, estendendosi al potere amministrativo che ne costituisce il fondamento originario al fine di garantire che l’incisione sulla libertà personale avvenga nel rispetto dei principi costituzionali e convenzionali”.
La natura cautelare dei provvedimenti relativi al trattenimento.
Inoltre – e questo è il primo punto focale della questione – proprio in virtù della natura cautelare dei provvedimenti che incidono sul trattenimento e del relativo sindacato giurisdizionale, e poiché quest’ultimo non determina la formazione del giudicato, non trova in essi applicazione il principio del ne bis in idem, con la conseguenza che si atteggia in modo peculiare il tema dell’ammissibilità dell’istanza di riesame del trattenimento anche in seguito al precedente rigetto di analoga istanza ovvero in caso di mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, o di rigetto dell’impugnazione se proposta.
La responsabilità civile dei magistrati.
Quanto all’applicabilità della normativa sulla responsabilità civile dei magistrati – peraltro giudicata inadeguata anche dalla giurisprudenza europea – le SS.UU. precisano che, la sopra illustrata natura sostanzialmente amministrativa della misura del trattenimento, rende incongruo il riferimento alla suddetta disciplina: infatti, sebbene vi sia una componente amministrativa (decreto del Questore) e una giurisdizionale (convalida del giudice), essa mantiene la sua unitaria causa amministrativa, finalizzata all’esecuzione del futuro provvedimento di espulsione e la finalità ultima dell’interesse statuale al controllo dei flussi migratori.
Da ciò deriva che l’attività del singolo giudice non può essere disgiunta dal più ampio contesto procedurale in cui si inscrive, sicché un vizio che determini l’invalidità del provvedimento di convalida o di proroga travolge l’intera procedura, facendo venir meno il titolo formale della misura e incidendo sulla legittimità della ‘detenzione’.
La nullità del trattenimento.
Orbene, il difetto di contraddittorio costituisce uno dei vizi radicali del provvedimento giudiziale e della procedura complessivamente considerata, il che determina la nullità del titolo del trattenimento, con la conseguenza che viene meno il presidio di legalità dell’attività amministrativa, che a questo punto degrada a mera attività materiale e arbitraria.
In definitiva, un vizio di uno dei segmenti del procedimento nel suo complesso – nel caso in ispecie, il mancato rispetto del contraddittorio che riguarda la fase giurisdizionale – produce i suoi effetti sull’intera procedura, privando di validità il titolo del trattenimento e facendo venir meno la copertura di legalità richiesta dalle norme costituzionali ed eurounitarie.
La responsabilità dello Stato.
Pertanto – altro approdo fondamentale del ragionamento delle Sezioni Unite – la responsabilità dello Stato non può essere ascritta al singolo giudice, bensì va riferita al funzionamento complessivo della procedura che, pur se articolata in segmenti formalmente distinti, è unitaria sotto il profilo funzionale ed effettuale, in quanto preordinata alla realizzazione della misura e alla produzione dell’effetto restrittivo ad essa connesso, e che, senza la necessaria copertura di legalità, rende il trattenimento irregolare, illegale la detenzione, arbitraria la privazione della libertà personale inflitta allo straniero, imputabile allo Stato quale apparato unitario.
A questo punto, lo Stato deve rispondere “non per l’attività del giudice atomisticamente considerata, bensì per il vizio della procedura nel suo complesso, ancorché esso si manifesti nel segmento giudiziale”.
Secondo le conclusioni della Suprema Corte, dunque, ove si volesse pervenire a diverse considerazioni, si andrebbe in contrasto con il sistema di garanzie fissato dalle norme costituzionali (art. 13 Cost.) ed europee (art. 5 CEDU).
Infatti, il sistema delineato dall’art. 5 citato prevede, oltre allo strumento impugnatorio volto a far cessare lo stato detentivo illegittimo, anche quello risarcitorio per la riparazione dei danni ad esso conseguenti, e quest’ultimo, in particolare, rimane l’unico esperibile quando lo stato di detenzione è ormai cessato, con funzione compensativa a fronte di una consumata violazione dei diritti fondamentali.
Trattandosi di due rimedi distinti e con ben diversa funzione, subordinare l’azione risarcitoria al previo esperimento dell’azione impugnatoria significherebbe svilire quest’ultima a rimedio supplementare e il rimedio risarcitorio non sarebbe più in grado di rispondere adeguatamente alle istanze di effettività discendenti dalla norma Convenzionale, andando in contrasto, inoltre, con il diritto a un ricorso effettivo di cui all’art. 13 CEDU e all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e valorizzato sia dalla giurisprudenza della Corte EDU che dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea.
Così procedendo, infatti, secondo le Sezioni Unite si finirebbe con l’istituire “una tutela della libertà personale non più universale, ma soggettivamente variabile in funzione delle iniziative processuali del soggetto che ne è privato”.
I limiti dell’azione risarcitoria.
Precisa, inoltre, la Corte di Cassazione che nel nostro ordinamento non ci sono limiti all’ammissibilità dell’azione risarcitoria proposta senza la previa impugnazione del provvedimento lesivo; né può dirsi tale l’art. 4, secondo comma, della legge 13 aprile 1988, n. 117 sulla responsabilità civile dei magistrati che, seppure afferma la pregiudizialità del giudizio impugnatorio avverso il provvedimento del giudice che si assuma causativo di danni, ciò fa al solo scopo di prevedere “una declinazione “rafforzata” del dovere di collaborazione diligente nell’evitare il danno”.
Si tratta, però di una clausola di stretta interpretazione che, nel subordinare l’ammissibilità dell’azione risarcitoria contro lo Stato al previo esperimento dei mezzi ordinari di impugnazione o degli altri rimedi previsti avverso i provvedimenti cautelari o sommari, esprime il carattere sussidiario della tutela risarcitoria rispetto ai rimedi endoprocessuali, in un contesto in cui il danno può essere evitato attraverso la rimozione del provvedimento asseritamente lesivo, consentendo il ricorso al risarcimento solo nella misura in cui tale rimozione non sia idonea a eliminare integralmente il danno, e dunque al solo fine di evitare che l’azione risarcitoria venga utilizzata in funzione sostitutiva dei rimedi processuali ordinariamente predisposti dall’ordinamento.
Tale finalità non è concepibile nel caso qui in esame, in cui ci si trova di fronte a un’illegittima privazione della libertà personale e pertanto questa fungibilità non può essere accolta, poiché i due momenti della procedura convergono entrambi verso la tutela del diritto fondamentale della libertà personale e non è ammissibile porre limiti o barriere pregiudiziali al rimedio risarcitorio.
Il ricorso per cassazione.
Quanto al ricorso per cassazione, previsto dal settimo comma dell’art. 111 Cost., esso non può essere privato della sua fondamentale natura di strumento di tutela particolarmente incisivo e non può certo essere stravolto nei suoi fini trasformandolo in un passaggio obbligato per ottenere il risarcimento.
Il mancato esperimento di tale rimedio, infatti, non determina il consolidamento dei provvedimenti di proroga o di convalida del trattenimento, che per la loro natura cautelare non acquisiscono stabilità e sono soggetti a riesame.
Posto, quindi, che è ammessa la possibilità di esperire il riesame – quale rimedio idoneo a conseguire un risultato pratico analogo a quello ottenibile mediante l’annullamento del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento – anche in caso di mancata proposizione dell’impugnazione e persino nell’ipotesi in cui essa sia stata proposta e rigettata, a maggior ragione non può ritenersi che la mancata attivazione di tale mezzo precluda l’esperimento dell’azione risarcitoria.
Quest’ultima, infatti, si colloca su un piano distinto, essendo espressione di una tutela di natura riparatoria/compensativa e non conformativa, perseguendo, quindi, un risultato qualitativamente diverso rispetto a quello cui mirano le azioni dirette all’eliminazione dell’atto lesivo, poiché non è volta alla sua rimozione, ma alla riparazione del pregiudizio sofferto dal soggetto che ne è stato inciso, sicché l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento in sede di azione risarcitoria rileva solo incidentalmente, al fine di verificare la spettanza del diritto al ristoro del pregiudizio subito.
La posizione della giurisprudenza.
A conferma di quanto sopra si pone anche la giurisprudenza di Cassazione – richiamata dalla sentenza qui in esame[5] – che riconosce il diritto alla pronuncia di illegittimità del provvedimento di trattenimento anche nel caso in cui, nelle more, tale misura sia già cessata, e ciò proprio anche al fine di ottenere il riconoscimento del diritto al risarcimento.
Anche la Corte Costituzionale (sentenze 3 luglio 2025, n. 96 e 27 marzo 2026, n. 40, citate in nota 2) ha avuto modo di pronunciarsi sul tema, affermando la piena ammissibilità della tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. ed ex art. 700 c.p.c., a fronte di condotte dell’amministrazione lesive del diritto alla libertà personale.
Tutto ciò conferma che il rimedio risarcitorio non ha natura sussidiaria e non può essere subordinato alla previa attivazione degli strumenti diretti alla rimozione dell’atto lesivo, poiché consente di ottenere una tutela autonoma e infungibile, basata sull’interesse sostanziale alla riparazione del danno subìto e non vincolato alla scelta processuale del danneggiato di esperire un diverso rimedio.
La piena tutela della libertà personale trova perciò la sua realizzazione attraverso il riconoscimento congiunto di entrambe le forme di protezione, quella caducatoria e quella risarcitoria.
Il principio di diritto enunciato dalle SS.UU.
In conclusione, rigettando i ricorsi proposti dall’Amministrazione e confermando la condanna di quest’ultima al risarcimento in favore dello straniero pronunciata dalla Corte d’Appello, le Sezioni Unite enunciano il seguente principio di diritto: “l’azione risarcitoria proposta dallo straniero per ottenere la riparazione del danno conseguente all’illegittima privazione della libertà personale, realizzata in forza di un invalido provvedimento di proroga del trattenimento presso il C.I.E. (ora C.P.R.), è ammissibile anche nel caso in cui avverso di esso non siano stati proposti i pertinenti rimedi impugnatori (nella specie, il ricorso per cassazione), essendo autonomi, complementari e concorrenti il rimedio risarcitorio, volto a ottenere la riparazione del danno inferto al diritto soggettivo, e quello caducatorio, teso alla rimozione del provvedimento lesivo, convergendo entrambi i rimedi verso l’obiettivo di apprestare una tutela piena ed effettiva della libertà personale. Allorché l’azione risarcitoria sia esperita senza aver previamente proposto l’impugnazione del provvedimento causativo della lesione, il sindacato del giudice adito sul provvedimento non impugnato può e deve svolgersi esclusivamente incidenter tantum, in coerenza con la funzione propria dell’azione proposta e, dunque, ai soli fini dell’accertamento dei presupposti dell’illecito aquiliano ai sensi dell’art. 2043 c.c. e delle relative conseguenze dannose”.
Osservazioni conclusive.
Ancora una volta si deve osservare che l’opera della giurisprudenza interviene a garanzia e baluardo dei diritti dell’individuo, a fronte di una certa trascuratezza con cui talvolta agisce il potere pubblico.
In questo caso la Cassazione, nella composizione più autorevole delle Sezioni Unite, esprime tutta la forza del diritto vivente, tutelando la posizione soggettiva del cittadino straniero illegittimamente sottoposto a privazione della libertà personale senza le dovute garanzie di difesa e contraddittorio.
Di particolare pregnanza il richiamo fatto dalle Sezioni Unite alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e ai princìpi da questa fissati in tema di restrizione amministrativa, che non perde il suo carattere afflittivo neppure se temperata da (asserite) finalità di carattere assistenziale.
Le pronunce della Corte Costituzionale, richiamate dalle Sezioni Unite, e i princìpi da esse espressi e fatti propri dalla sentenza in esame, certificano, da una parte, la natura di vero e proprio stato detentivo del trattenimento dello straniero nei C.I.E. (o C.P.R.) – per quanto una certa parte politica si ingegni per far credere all’opinione pubblica che si tratti di una sorta di ospitalità alberghiera, a tutela dello stesso straniero e di chissà quali valori supremi di sicurezza collettiva –, e dall’altra parte, la necessità conseguenziale che esso venga attuato con tutte le garanzie procedurali previste dal nostro ordinamento a garanzia dei diritti primari di qualunque persona, cittadino o straniero, che deve subire una restrizione della libertà personale.
La sentenza qui in esame, inoltre, attesta – con l’autorevolezza espressa dalla massima composizione a Sezioni Unite – la prevalenza del diritto al giusto procedimento, involgente tanto il segmento amministrativo che quello della convalida giurisdizionale del provvedimento di trattenimento, rispetto all’esigenza del soddisfacimento degli interessi pubblici in gioco.
La pronuncia riafferma con forza la primazia dei diritti fondamentali dell’individuo e ribadisce l’importanza del costante rispetto delle regole che li tutelano, come principale mezzo di difesa dall’attività amministrativa illegittima.
Al contempo, questa sentenza – come in generale la giurisprudenza che a vari livelli si occupa delle tematiche connesse all’immigrazione – rappresenta un ulteriore tassello nell’opera di demistificazione degli sbandierati fini di sicurezza e ordine, che sovente dissimulano diffuse pulsioni nazionaliste, giustizialiste ed etnocentriche, in base alle quali il diritto andrebbe applicato a senso unico e a beneficio solo di taluni soggetti privilegiati.
Note al testo.
[1] L’articolo 702-bis c.p.c. – che con le altre norme del Capo III-bis c.p.c. disciplinava il procedimento sommario di cognizione – è stato abrogato dall’art. 3 del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149 (c.d. “Riforma Cartabia civile”), che ha introdotto il nuovo procedimento semplificato di cognizione, disciplinato dagli artt. 281-decies ss. c.p.c.
[2] Legge 13 aprile 1988, n. 117: “Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati”.
[3] Corte cost., sentenze 10 aprile 2001, n. 105, 15 luglio 2004, n. 222, 4 dicembre 2023, n. 212, 10 aprile 2025, n. 39, 3 luglio 2025, n. 96, 29 dicembre 2025, n. 205 e 27 marzo 2026, n. 40).
[4] D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”.
[5] Cass. Sez. 6 Civ. Ordinanza 30 luglio 2014, n. 17407; Cass. Sez. 1 Civ. Ordinanza 31 maggio 2018, n. 13990; Cass. Sez. 1 Civ. Sentenza 30 ottobre 2018, n. 27692; Cass. Sez. 2 Civ. Ordinanza 3 settembre 2020, n. 18322; Cass. Sez. 6 Civ. Ordinanza 22 dicembre 2021, n. 41292; Cass. Sez. 1 Civ. Ordinanza 28 giugno 2022, n. 20657; Cass. Sez. 1 Civ. Ordinanza 26 luglio 2023, n. 22529; Cass. Sez. 1 Civ. Ordinanza 24 aprile 2024, n. 11049.
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