di Avv. Vincenzo Maria Pasqua.

Un’importante novità nel sistema delle interdittive antimafia introdotta dal d.l. 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80.

Il d.l. 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80 (c.d. “decreto sicurezza”, recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario”), ha ritoccato in alcuni punti il c.d. “codice antimafia” (d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159).

La modifica più rilevante è data dall’introduzione nel “codice” dell’art. 94.1., che attribuisce al prefetto la facoltà di sospendere gli effetti del proprio provvedimento interdittivo quando esso rischia di privare l’imprenditore e la sua famiglia degli indispensabili mezzi di sostentamento.

In questo contributo si analizza il nuovo procedimento e si formula qualche considerazione generale, in attesa che la giurisprudenza si pronunci su casi concreti, ponendo in luce l’effettiva portata pratica e l’impatto delle nuove disposizioni sul vigente sistema di prevenzione amministrativa dell’infiltrazione mafiosa nell’economia legale.

• Cenno sul sistema della prevenzione amministrativa antimafia.

Il d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136.”, comunemente noto come “codice antimafia” (per brevità, da qui in avanti c.a.) – più volte modificato, fino ai giorni nostri – disciplina i procedimenti attraverso i quali le Prefetture emettono quei provvedimenti riconducibili sotto la denominazione di documentazione antimafia, necessari per le aziende che devono intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione, declinati, da una parte, nelle diverse tipologie di atti concessori, e dall’altra parte, nelle diverse fattispecie di contratti e subcontratti pubblici.

Le species provvedimentali di competenza prefettizia inclusi nel genus della documentazione antimafia sono la comunicazione e l’informazione antimafia, secondo le definizioni contenute nell’art. 84 del c.a., come da ultimo modificato dal d.l. 2 marzo 2024, n. 19, convertito dalla l. 29 aprile 2024, n. 56.

In base a tale norma, con la comunicazione antimafia si attesta la sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 dello stesso c.a.[1], mentre l’informazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui al medesimo articolo 67, nonché, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, c.a. nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate. Nei citati articoli 84 e 91 del codice vengono poi indicati gli elementi da cui desumere la sussistenza o meno dell’infiltrazione mafiosa.

La differenza fondamentale tra le due tipologie di provvedimenti – come rimarcato anche dalla Corte Costituzionale con la sentenza 6-30 luglio 2021, n. 178 – attiene allo scrutinio presupposto alla loro emissione, in quanto la comunicazione antimafia consegue alla verifica della sussistenza o meno di cause ostative dirette, sicché essa, secondo la definizione della Corte, è “frutto di un’attività amministrativa vincolata”, mentre l’informazione antimafia è caratterizzata da una valutazione del Prefetto avente natura (anche) discrezionale circa la sussistenza o meno dei tentativi di infiltrazione, condizionamento, penetrazione, contiguità mafiosa, sulla base degli elementi sintomatici enunciati dalle norme e lumeggiati da lunga elaborazione giurisprudenziale.

Lo stesso c.a. prevede inoltre che qualora la Prefettura, a seguito delle verifiche disposte, riscontri la sussistenza, in capo ai soggetti individuati dalla legge, di situazioni ostative ovvero di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa che li rendano inidonei o controindicati ai rapporti con la pubblica amministrazione – declinati nelle diverse tipologie di atti concessori ovvero di fattispecie contrattuali – adotta un provvedimento inibitorio definito “interdittiva antimafia”, mediante il quale si vuole impedire che le aziende, attinte da misure di prevenzione ovvero raggiunte da forme di condizionamento mafioso, possano continuare a operare nell’economia legale.

Il sistema della documentazione antimafia strutturato dal d.lgs. 159/2011 ss.mm.ii. intende contrastare, sul piano della prevenzione amministrativa, la criminalità organizzata di stampo mafioso, attraverso un meccanismo finalizzato a prevenire le infiltrazioni mafiose nelle attività economiche, non solo nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione, (contratti pubblici, concessioni, licenze, autorizzazioni, sovvenzioni, ecc.), mediante gli strumenti delle comunicazioni e delle informazioni antimafia, ciascuno secondo il proprio ambito di operatività (artt. 67, 83, commi 1 e 3 bis, 84, 90-95 del c.a.), ma anche quello di inibire l’esercizio dell’attività economica nei rapporti tra privati, segnatamente mediante lo strumento delle comunicazioni antimafia (artt. 87-89 bis del c.a.), richieste per l’esercizio di qualsivoglia attività sottoposta a regime autorizzatorio, ma anche per quelle che possono essere intraprese su segnalazione certificata di inizio attività (c.d. s.c.i.a) ovvero soggette alla disciplina del silenzio assenso (art. 89, comma 2, lett. a) e lett. b) del c.a.).

Un sistema, dunque, di prevenzione amministrativa che persegue lo scopo della massima anticipazione della soglia di difesa sociale e istituzionale contro la criminalità organizzata di stampo mafioso, secondo la costante enunciazione che ne fa la giurisprudenza (solo per citare alcune pronunce del massimo Organo della Giustizia Amministrativa: Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 maggio 2005, n. 2796; Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 luglio 2008, n. 3603; Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 luglio 2008, n. 3723; Consiglio di Stato, Sezione III, 1° settembre 2014, n. 4441 e Consiglio di Stato, Sez. III, 1° settembre 2014, n. 4450; Consiglio di Stato, Sez. III, 26 settembre 2014, n. 4852; Consiglio di Stato, Sez. III, 30 gennaio 2015, n. 455; Consiglio di Stato, Sez. III, 15 luglio 2015, n. 3539; Consiglio di Stato, Sez. III, 13 agosto 2018, n. 4938; Consiglio di Stato, Sez. III, 20 febbraio 2019, n. 1182).

Infatti, ove raggiunta da un tale provvedimento prefettizio – adottato talora e a certe precise condizioni, anche solo sulla base di elementi indiziari di contiguità o condizionamento mafioso – l’azienda che ne è destinataria non può conseguire dalla P.A. i provvedimenti lato sensu concessori indicati nell’articolo 67 del medesimo c.a. e non può stipulare contratti e subcontratti per appalti, forniture, servizi pubblici.

Effetti dirompenti, dunque, sul piano dell’attività imprenditoriale, tanto che la giurisprudenza ha affermato che essi determinano una “particolare forma di incapacità giuridica”, intesa nel senso della “insuscettività del soggetto…ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che determinino… rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione”[2]; insomma una forma di incapacità giuridica legale per così dire “speciale”, in quanto, secondo la ratio delle specifiche disposizioni normative che la disciplinano, finalizzata alla “garanzia di valori costituzionalmente garantiti” e tutelata da speciali garanzie procedimentali.

• Gli antecedenti della riforma: i dubbi di legittimità costituzionale.

A fronte di questo ormai collaudato sistema di prevenzione amministrativa delle infiltrazioni mafiose, qualche anno fa alcuni giudici territoriali (v. T.A.R. Reggio Calabria, ordinanza 11 dicembre 2020, n. 732; T.A.R. Genova, ordinanza 10 marzo 2025, n. 271) si sono interrogati sulla legittimità costituzionale dell’art. 92 del d.lgs. 159/2011, per contrasto con gli artt. 3, comma 2, 4 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non contempla la possibilità per il prefetto di contenere gli effetti del provvedimento interdittivo allorquando emergono elementi tali da far ritenere che da esso possa derivare un pregiudizio economico irreversibile, privando degli indispensabili mezzi di sostentamento l’imprenditore e la sua famiglia.

L’evidenziata disparità di trattamento e la conseguente illegittimità costituzionale discendeva,, secondo i predetti Giudici, dal fatto che tale facoltà di limitazione degli effetti della misura preventiva, denegata al prefetto, è invece attribuita all’Autorità Giudiziaria dall’art. 67, quinto comma, dello stesso d.lgs. 159/2011, trascritto in nota 2 e che qui si riporta per comodità di lettura: “Per le licenze ed autorizzazioni di polizia, ad eccezione di quelle relative alle armi, munizioni ed esplosivi, e per gli altri provvedimenti di cui al comma 1 le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia.”.

Come detto, l’attenzione dei predetti giudici si è soffermata sull’art. 92 c.a. che disciplina il procedimento di rilascio della documentazione antimafia e, ove del caso, del provvedimento interdittivo[3].

In sintesi, l’art. 92 c.a. configura due possibilità:

• dalla consultazione della Banca dati non emerge a carico del soggetto sottoposto a verifica antimafia la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, quarto comma. In tal caso viene emessa l’informazione antimafia c.d. “liberatoria”, che attesterà di essere stata emessa appunto attraverso la consultazione della Banca Dati[4]. Naturalmente se il soggetto non risulta “censito” in Banca Dati, l’informazione antimafia dovrà essere richiesta al Prefetto competente, il quale avrà trenta giorni di tempo per compiere i propri accertamenti, termine prorogabile di ulteriori quarantacinque giorni se questi dovessero risultare particolarmente complessi, previa comunicazione all’Amministrazione interessata;
• dalla consultazione della Banca Dati emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa ai sensi dell’art. 84, quarto comma, (fermo restando che gli approfondimenti investigativi potranno individuare altresì gli elementi indizianti di cui all’art. 91, sesto comma). In tal caso il Prefetto compie i necessari accertamenti tramite le Forze di Polizia e avvalendosi del supporto del Gruppo Interforze Antimafia[5], all’esito dei quali, rilascia l’informazione antimafia interdittiva, negli stessi termini di cui sopra (valutando altresì l’eventuale necessità di adottare misure di sostegno all’impresa di cui all’articolo 32, comma 10, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, previa informazione dell’Autorità anticorruzione).

Dai Giudici rimettenti la formulazione della norma, che non lascia spazio alla discrezionalità del prefetto nell’adozione dell’interdittiva antimafia (il verbo all’indicativo, “rilascia”, nel linguaggio normativo esprime l’obbligatorietà) veniva ritenuta contraria ai precetti di eguaglianza sostanziale, di diritto al lavoro e di tutela dei diritti, e in contrasto con quanto previsto dal quinto comma dell’art. 67 c.a. (v. sopra), che, invece, attribuisce al giudice la facoltà di sospendere gli effetti decadenziali e ostativi delle misure di prevenzione giudiziarie in caso di pregiudizio per la necessaria sussistenza del destinatario e della sua famiglia.

La Corte Costituzionale si pronunciava con la sentenza 8 giugno-19 luglio 2022, n. 180 con cui, pur condividendo le perplessità del Giudice rimettente, non ritenendo di poter emettere una pronuncia abrogativa che avrebbe potuto assumere carattere fortemente manipolativo, rimetteva al legislatore il compito di disciplinare ex novo la materia, eliminando la rilevata illegittimità costituzionale.

Invero il Giudice delle leggi evidenziava la differenza tra le misure di prevenzione di competenza dell’Autorità Giudiziaria e l’interdittiva antimafia prefettizia (misura di prevenzione amministrativa), precisando il ben diverso ambito applicativo delle misure in argomento e la competenza giurisdizionale per l’adozione delle misure di prevenzione, rispetto a quella amministrativa della misura antimafia, oltretutto essendo, le prime, caratterizzate da un contenuto tipico che non pertiene invece, di per sé, all’interdittiva antimafia.

Ciò premesso, la Corte – pur condividendo in linea di principio le perplessità del Giudice rimettente circa la disparità di trattamento che deriva dalla differente disciplina dei due istituti, in fin dei conti entrambi destinati a incidere sulla capacità dell’imprenditore di continuare a operare, con possibile pregiudizio sulle condizioni esistenziali sue e della sua famiglia – osservava come una pronuncia di accoglimento che trasponesse la deroga di cui al quinto comma dell’art. 67 alla disciplina dell’interdittiva antimafia risulterebbe “connotata da un cospicuo tasso di manipolatività”, in sostanza sostituendosi al legislatore che aveva optato per un diverso regime delle due differenti tipologie di misure.[6]

Alla luce di quanto sopra, la Corte dichiarava inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 92 c.a., peraltro invitando il legislatore a farsi carico di una “rimeditazione” del problema, indubbiamente degno di massima considerazione, venendo in gioco interessi e diritti costituzionali di primaria importanza.

• La novità introdotta dal d.l. 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80: l’art. 94.1 del d.lgs. 159/2011.

A seguito del chiaro invito formulato dalla Corte Costituzionale con una pronuncia che, comunque, aveva acclarato l’illegittimità della norma, il legislatore – seppur, come al solito, con un discreto ritardo – è finalmente intervenuto, facendosi carico di apportare una modifica di non poco rilievo al codice antimafia, per rispondere a un’esigenza avvertita in sede giudiziaria e confermata dal Giudice delle leggi.

A tal fine, l’art. 3, primo comma, lett. b), del d.l. 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, ha introdotto nel codice antimafia l’art. 94.1, rubricato “Limitazione degli effetti delle informazioni del prefetto per le imprese individuali”.

Tralasciando ogni commento sulla legittimità costituzionale del ricorso alla decretazione d’urgenza per la disciplina di materie diverse e, in gran parte, tutt’altro che urgenti, su cui in molti si sono già pronunciati molto criticamente[7], proviamo a esaminare in breve il nuovo strumento e il meccanismo procedurale introdotto con il citato art. 94.1., in attesa che la giurisprudenza si confronti nel concreto con l’effettiva portata delle nuove disposizioni.

La nuova norma prevede quanto segue:

“1. Ferma restando la competenza esclusiva del giudice, di cui all’articolo 67, comma 5, il prefetto, qualora ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, può escludere uno o più divieti e decadenze previsti all’articolo 67, comma 1, nel caso in cui accerti che per effetto della medesima informazione antimafia interdittiva verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento al titolare dell’impresa individuale e alla sua famiglia. L’esclusione disposta ai sensi del presente comma ha durata annuale, prorogabile ove permangano i presupposti accertati.

2. La mancanza dei mezzi di sostentamento di cui al comma 1 è accertata, su documentata istanza del titolare dell’impresa individuale, all’esito di verifiche effettuate dal gruppo interforze istituito presso la prefettura competente ai sensi dell’articolo 90.

3. Il prefetto, quando dispone l’esclusione dei divieti e delle decadenze di cui al comma 1 del presente articolo, può prescrivere all’interessato l’osservanza di una o più delle misure di cui all’articolo 94 -bis, commi 1 e 2, in quanto compatibili. In tal caso, si applicano i commi 3, primo periodo, e 5 del medesimo articolo 94 -bis.

4. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all’articolo 67, comma 8.”.

La norma di nuovo conio si inquadra, lato sensu, nel sistema generale degli istituti collaborativi previsti dal c.a., in particolare quello della “prevenzione collaborativa” disciplinato dall’art. 94 bis, e contempla un ulteriore strumento volto ad attenuare gli effetti dell’interdittiva prefettizia nei casi in cui essa potrebbe rivelarsi eccessivamente penalizzante per il soggetto prevenuto e controproducente ai fini del recupero all’economia legale dell’azienda da interdire.

Preliminarmente, il primo comma fa salve le competenze del giudice della prevenzione di cui al quinto comma dell’art. 67 c.a., evidenziando in tal modo che il nuovo strumento affidato al prefetto si affianca a quello giudiziario; il legislatore ha pertanto recepito le indicazioni emerse in sede di rimessione e di giudizio costituzionale, in cui era stata evidenziata la disparità di trattamento insita nel sistema tra il provvedimento dell’A.G. e quello prefettizio.

Il nuovo istituto si definisce attraverso un procedimento articolato in più fasi:

1. innanzitutto, deve essere stato avviato un procedimento per l’adozione di un’informazione antimafia interdittiva – comprensivo di acquisizione di informazioni presso gli Organi di polizia, eventuale accesso presso l’impresa, sub-procedimenti di garanzia, valutazione del Gruppo Interforze Antimafia, ecc. – a conclusione del quale il prefetto deve ritenere sussistenti i presupposti per l’emissione del provvedimento interdittivo (primo comma);
2. una volta raggiunta tale determinazione, deve risultare dagli atti procedimentali che l’adozione della misura preventiva antimafia verrebbe a produrre un effetto ulteriore rispetto a quello legittimamente atteso – vale a dire l’interdizione dell’impresa da qualsiasi attività, a scopo cautelare – e precisamente quello di privare il prevenuto e/o i suoi familiari dei necessari mezzi di sussistenza (primo comma), effetto evidentemente sproporzionato rispetto al fine per il quale viene esercitato il potere interdittivo. Appare superfluo sottolineare che tale conseguenza pregiudizievole deve scaturire proprio dall’interdittiva e non essere preesistente e riconducibile a carenze gestionali pregresse o altre congiunture estranee al provvedimento prefettizio;
3. a questo punto, il prefetto adotta un’ulteriore determinazione (primo comma), che va a integrare il decreto di adozione della misura – ma ovviamente essa può essere opportunamente calata nello stesso atto, nella parte motiva e nel dispositivo del provvedimento interdittivo – con cui esclude dagli effetti della stessa misura “uno o più divieti e decadenze previsti all’articolo 67, comma 1”.

Tale “provvedimento nel provvedimento” si presenta dunque, per così dire, “a geometria variabile”, nel senso che va modulato in relazione al tipo e alle caratteristiche dell’attività economica svolta dall’impresa colpita, calibrandolo attraverso l’esclusione di uno o più degli effetti, previsti dall’art. 67 c.a. come conseguenza automatica dell’interdittiva, in tal modo consentendo all’imprenditore di continuare, almeno in parte, a operare ed evitando, così, di ridurre alla fame lui e/o la sua famiglia.

Nel silenzio della norma si deve presumere che, attesa la specificità di tale determinazione attenuativa, per definirne il contenuto la Prefettura – avvalendosi di vari Organi tecnici (ad es. la Guardia di Finanza, che fa parte del Gruppo Interforze Antimafia, ma anche gli Uffici finanziari) e allargando l’indagine a tutti coloro[8] che, secondo la previsione normativa, traggono i propri mezzi di sussistenza da quell’attività economica colpita dall’interdittiva – si faccia carico di approfondire:

• da una parte, quali divieti o decadenze debbano essere esclusi per consentire la prosecuzione dell’attività (almeno quanto basta per garantire “il minimo vitale”);
• e dall’altra parte, tutti gli aspetti legati ai mezzi di sostentamento, con riguardo al titolare dell’impresa e alla sua famiglia, sempre in relazione alla tipologia di attività imprenditoriale colpita.

La determinazione “accessoria” volta a limitare gli effetti dell’interdittiva è soggetta a revisione annuale (ultimo periodo del primo comma), in analogia con quanto previsto dal quinto comma dell’art. 91 c.a. per l’aggiornamento dell’informazione antimafia, anzi sembra logico che i due provvedimenti “paralleli”, interdittiva e limitazione dei suoi effetti, vengano rivalutati congiuntamente con cadenza annuale, tanto più se contenuti in un unico decreto prefettizio.

Inoltre, è da ritenere che gli elementi di cui al primo comma e il provvedimento di favore possano emergere per la prima volta nell’ambito del procedimento per l’aggiornamento dell’informativa antimafia ex art. 91, comma quinto, c.a. e quindi derivare tanto dall’iniziativa di parte che d’ufficio. Ciò appare evidente se si considera che l’istituto dell’aggiornamento è finalizzato a rivalutare tutti gli aspetti inerenti l’interdittiva e, quindi, anche quelli legati alla mitigazione dei suoi effetti.

La norma (primo comma) prevede altresì che il provvedimento di favore possa essere prorogato (quante volte?), sussistendone i presupposti.

Infine, dalla non felice formulazione del secondo comma sembra doversi intendere che, tanto la sussistenza dei presupposti quanto lo stesso provvedimento attenuativo, possono essere il risultato:

a) di un’istanza di parte, specifica e documentata, formulata in uno con le dichiarazioni rese dall’interessato, eventualmente anche in occasione dei vari momenti di interlocuzione con la Prefettura (memorie, partecipazione collaborativa, audizione in seno al Gruppo Interforze Antimafia) oppure

b) di informazioni acquisite spontaneamente dall’Ufficio,

e comunque sempre all’esito di mirati accertamenti di cui deve essere investito il Gruppo Interforze Antimafia.

A margine tre brevi considerazioni.

Innanzitutto, la norma usa la congiunzione “e” tra le parole “titolare dell’impresa individuale” e le parole “alla sua famiglia”. A parere di chi scrive all’espressione va dato un senso alternativo e non cumulativo: non si può escludere a priori che in un regime di separazione patrimoniale familiare il “danno collaterale” dell’interdittiva si produca nei confronti della famiglia ma non dell’imprenditore, nel qual caso potrebbe essere opportuno adottare la determinazione di favore volta a limitare gli effetti del provvedimento prefettizio a tutela del nucleo familiare, seppur a beneficiarne sia anche il titolare.

In secondo luogo, ci si chiede se l’uso del verbo “potere” vada inteso come discrezionalità piena del prefetto nel ricorrere al nuovo procedimento, ovvero si tratti di una sorta di discrezionalità tecnica, e se, una volta attivato il procedimento e accertata la sussistenza dei presupposti di legge, la Prefettura debba applicare la misura limitativa ovvero adottare una motivazione rinforzata, al fine di non rischiare la soccombenza in un eventuale contenzioso giurisdizionale suscitato dall’imprenditore che abbia subìto un diniego del chiesto provvedimento favorevole.

In terzo luogo, non si comprende come mai il legislatore abbia voluto limitare il nuovo meccanismo attenuativo degli effetti del provvedimento interdittivo alla sola impresa individuale, struttura societaria che, proprio per via della responsabilità patrimoniale illimitata del titolare, si va facendo sempre più rara, in favore di forme societarie pure agili ma più convenienti sotto il profilo gestionale, come le società a responsabilità limitata unipersonali e semplificate[9];

• il terzo comma dell’art. 94.1 dispone che con il provvedimento con cui il prefetto esclude uno o più divieti o decadenze – che, come detto, può/deve essere costituito dallo stesso provvedimento interdittivo ampliato nel suo contenuto con la determinazione accessoria limitativa degli effetti – può anche dettare alcune prescrizioni, con specifico richiamo alle misure di self cleaning e di “sorveglianza attiva” previste dai commi primo e secondo dell’art. 94 bis nell’ambito dell’istituto della prevenzione collaborativa (provvedimenti organizzativi, interlocuzioni con il Gruppo Interforze Antimafia, ecc.). È evidente che il prefetto può disporre l’adozione di siffatte misure solo allorquando, oltre all’esigenza di garantire i mezzi di sostentamento, sussiste anche il presupposto dell’agevolazione occasionale, contemplato dal suddetto art. 94 bis.

Lo stesso terzo comma dell’art. 94.1 richiama infine le disposizioni di cui ai commi 3, primo periodo, e 5 dell’art. 94 bis, relative alle modalità applicative delle suddette misure e alla loro cessazione in caso di applicazione del controllo giudiziario.

• infine, il quarto comma dell’art. 94.1 contempla i casi di esclusione dei benefici sopra illustrati. Essi non possono essere applicati “nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all’articolo 67, comma 8”.

Si tratta di quei delitti, elencati nell’art. 51, comma 3 bis c.p.p.[10] e nello stesso comma 8 dell’art. 67, che costituiscono i cosiddetti “reati spia” o “indice” – ma anche, talvolta, “reati fine” o “reati satellite” rispetto all’associazione per delinquere di stampo mafioso – rivelatori di situazioni di infiltrazione o contiguità mafiosa, che, per la loro caratteristiche, non sono ritenuti dal legislatore compatibili – ove definiti con sentenza di condanna definitiva – con il beneficio qui illustrato.

• Considerazioni conclusive.

Il nuovo procedimento dell’art. 94.1, introdotto dal d.l. 48/2025, conv. dalla l. 80/2025, nel corpus del codice antimafia, ha risolto, almeno in parte, un aspetto problematico tutt’altro che secondario del sistema della prevenzione amministrativa antimafia.

Ciò si deve all’impulso della pratica giudiziaria e all’accorta saggezza della Corte Costituzionale che, con abile equilibrio istituzionale, ha rilevato l’illegittimità insita nel sistema e, senza demolire la norma scrutinata, ha richiamato il legislatore sul dovere di farsi carico di rimuovere il difetto di costituzionalità.

La questione delle conseguenze abnormi che un’interdittiva antimafia può avere sul cittadino è ben nota a chiunque abbia dimestichezza con il sistema della prevenzione amministrativa prefettizia.

L’apparato preventivo – di sicura efficacia nel contrasto delle infiltrazioni mafiose nell’economia legale – può talora causare all’azienda che ne rimane colpita effetti ultronei rispetto alla finalità per cui esso è stato concepito: contrastare in via cautelare la pervicace opera di penetrazione che la criminalità mafiosa è in grado di esercitare, a vari livelli, sulle imprese e sui loro rapporti con la pubblica amministrazione, condizionando pesantemente il corretto svolgimento dell’attività d’impresa e il regolare andamento dell’economia.

Da una parte, ciò è dovuto alla stessa peculiare struttura di tale sistema preventivo, in base al quale l’intervento inibitorio da parte delle Prefetture è fondato sull’acquisizione di meri indici di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa secondo la regola del “più probabile che non”, che ovviamente non offre tutte le garanzie di certezza probatoria insita invece nel sistema penale, presidiato dal principio dell’“oltre ogni ragionevole dubbio”.

Dall’altra parte e al contempo, si deve riconoscere che non sempre le Prefetture sono dotate degli strumenti indispensabili per accertare con completezza e rapidità la sussistenza o meno dei suddetti indici di soggiacenza al giogo mafioso dell’impresa sottoposta alle verifiche antimafia, afflitte come sono da endemiche carenze di personale e di validi strumenti di accertamento preventivo.

Recenti novità procedurali – in particolare l’istituto della “prevenzione collaborativa” in caso di agevolazione (mafiosa) occasionale (art. 94 bis c.a., introdotto dall’art. 49 del d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233) – hanno indubbiamente attenuato gli effetti pervasivi dell’interdittiva antimafia nella vita delle imprese.

Il nuovo procedimento qui illustrato, volto a limitare gli effetti del provvedimento interdittivo prefettizio, si muove nella medesima direzione di tutelare il mondo imprenditoriale da effetti sovradimensionati scaturenti da tale provvedimento, a riprova dell’avvertita esigenza di garantire che la funzione di prevenzione sia esercitata nel rispetto dei principi costituzionali del buon andamento e della proporzionalità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).

Al contempo si auspica che teli innovazioni non indeboliscano, svuotandolo di significato e di efficacia, il sistema della prevenzione antimafia amministrativa, e per questo è assolutamente necessario che ogni riforma in tale campo non sia disgiunta da interventi volti a ottimizzare l’attività delle Prefetture, dotandole degli strumenti operativi indispensabili per far fronte ai notevoli impegni che i nuovi procedimenti richiedono. In questo campo, non meno che in altri, è necessario che alle parole (della legge) si accompagnino fatti e azioni concrete.

Il sistema della prevenzione antimafia amministrativa, come ulteriormente modificato con le norme qui brevemente analizzate, è ora atteso alla delicata verifica dell’attività giudiziaria[11].

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[1] Per comodità di lettura si riporta il testo integrale dell’art. 67 c.a.:

“1. Le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere:

a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio;

b) concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti nonché concessioni di beni demaniali allorché siano richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali;

c) concessioni di costruzione e gestione di opere riguardanti la pubblica amministrazione e concessioni di servizi pubblici;

d) iscrizioni negli elenchi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione, nei registri della camera di commercio per l’esercizio del commercio all’ingrosso e nei registri di commissionari astatori presso i mercati annonari all’ingrosso;

e) attestazioni di qualificazione per eseguire lavori pubblici;

f) altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati;

g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali;

h) licenze per detenzione e porto d’armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti.

2. Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti.

3. Nel corso del procedimento di prevenzione, il tribunale, se sussistono motivi di particolare gravità, può disporre in via provvisoria i divieti di cui ai commi 1 e 2 e sospendere l’efficacia delle iscrizioni, delle erogazioni e degli altri provvedimenti ed atti di cui ai medesimi commi. Il provvedimento del tribunale può essere in qualunque momento revocato dal giudice procedente e perde efficacia se non è confermato con il decreto che applica la misura di prevenzione.

4. Il tribunale, salvo quanto previsto all’articolo 68, dispone che i divieti e le decadenze previsti dai commi 1 e 2 operino anche nei confronti di chiunque conviva con la persona sottoposta alla misura di prevenzione nonché nei confronti di imprese, associazioni, società e consorzi di cui la persona sottoposta a misura di prevenzione sia amministratore o determini in qualsiasi modo scelte e indirizzi. In tal caso i divieti sono efficaci per un periodo di cinque anni.

5. Per le licenze ed autorizzazioni di polizia, ad eccezione di quelle relative alle armi, munizioni ed esplosivi, e per gli altri provvedimenti di cui al comma 1 le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia.

6. Salvo che si tratti di provvedimenti di rinnovo, attuativi o comunque conseguenti a provvedimenti già disposti, ovvero di contratti derivati da altri già stipulati dalla pubblica amministrazione, le licenze, le autorizzazioni, le concessioni, le erogazioni, le abilitazioni e le iscrizioni indicate nel comma 1 non possono essere rilasciate o consentite e la conclusione dei contratti o subcontratti indicati nel comma 2 non può essere consentita a favore di persone nei cui confronti è in corso il procedimento di prevenzione senza che sia data preventiva comunicazione al giudice competente, il quale può disporre, ricorrendone i presupposti, i divieti e le sospensioni previsti a norma del comma 3. A tal fine, i relativi procedimenti amministrativi restano sospesi fino a quando il giudice non provvede e, comunque, per un periodo non superiore a venti giorni dalla data in cui la pubblica amministrazione ha proceduto alla comunicazione.

7. Dal termine stabilito per la presentazione delle liste e dei candidati e fino alla chiusura delle operazioni di voto, alle persone sottoposte, in forza di provvedimenti definitivi, alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza è fatto divieto di svolgere le attività di propaganda elettorale previste dalla legge 4 aprile 1956, n. 212, in favore o in pregiudizio di candidati partecipanti a qualsiasi tipo di competizione elettorale.

8. Le disposizioni dei commi 1, 2 e 4 si applicano anche nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, nonché per i reati di cui all’articolo 640, secondo comma, n. 1), del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico, e all’articolo 640-bis del codice penale”; comma così modificato dall’art. 24, comma 1, lett. d), D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla L. 1° dicembre 2018, n. 132. Successivamente, la Corte costituzionale, con sentenza 6-30 luglio 2021, n. 178, ha dichiarato, tra l’altro: 1) l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 1, lett. d), del citato D.L. n. 113/2018, limitatamente alle parole «e all’articolo 640-bis del codice penale»; 2) l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, del medesimo art. 24, comma 1, lett. d), D.L. n. 113/2018, limitatamente alle parole: «nonché per i reati di cui all’articolo 640, secondo comma, n. 1), del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico».

[2]  Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 aprile 2018, n. 3.

[3] Si riporta il testo integrale dell’art. 92 c.a.: “1. Il rilascio dell’informazione antimafia è immediatamente conseguente alla consultazione della banca dati nazionale unica quando non emerge, a carico dei soggetti ivi censiti, la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, comma 4. In tali casi l’informazione antimafia liberatoria attesta che la stessa è emessa utilizzando il collegamento alla banca dati nazionale unica. 2. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, quando dalla consultazione della banca dati nazionale unica emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, comma 4, il prefetto dispone le necessarie verifiche e rilascia l’informazione antimafia interdittiva entro trenta giorni dalla data della consultazione. Quando le verifiche disposte siano di particolare complessità, il prefetto ne dà comunicazione senza ritardo all’amministrazione interessata, e fornisce le informazioni acquisite nei successivi quarantacinque giorni. Il prefetto procede con le stesse modalità quando la consultazione della banca dati nazionale unica è eseguita per un soggetto che risulti non censito. 2-bis. Il prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94-bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall’articolo 93, commi 7, 8 e 9. In ogni caso, non possono formare oggetto della comunicazione di cui al presente comma elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose. La predetta comunicazione sospende, con decorrenza dalla relativa data di invio, il termine di cui all’articolo 92, comma 2. La procedura del contraddittorio si conclude entro sessanta giorni dalla data di ricezione della predetta comunicazione. 2-ter Al termine della procedura in contraddittorio di cui al comma 2-bis, il prefetto, ove non proceda al rilascio dell’informazione antimafia liberatoria: a) dispone l’applicazione delle misure di cui all’articolo 94-bis, dandone comunicazione, entro cinque giorni, all’interessato secondo le modalità stabilite dall’articolo 76, comma 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, qualora gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa siano riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale; b) adotta l’informazione antimafia interdittiva, procedendo alla comunicazione all’interessato entro il termine e con le modalità di cui alla lettera a), nel caso di sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa. Il prefetto, adottata l’informazione antimafia interdittiva ai sensi della presente lettera, verifica altresì la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di cui all’articolo 32, comma 10, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 e, in caso positivo, ne informa tempestivamente il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione. 2-quater Nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2-bis e la conclusione della procedura in contraddittorio, il cambiamento di sede, di denominazione, della ragione o dell’oggetto sociale, della composizione degli organi di amministrazione, direzione e vigilanza, la sostituzione degli organi sociali, della rappresentanza legale della società nonché della titolarità delle imprese individuali ovvero delle quote societarie, il compimento di fusioni o altre trasformazioni o comunque qualsiasi variazione dell’assetto sociale, organizzativo, gestionale e patrimoniale delle società e imprese interessate dai tentativi di infiltrazione mafiosa possono essere oggetto di valutazione ai fini dell’adozione dell’informazione interdittiva antimafia. 3. Decorso il termine di cui al comma 2, primo periodo, ovvero, nei casi di urgenza, immediatamente, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, procedono anche in assenza dell’informazione antimafia. I contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni di cui all’articolo 67 sono corrisposti sotto condizione risolutiva e i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite. 4. La revoca e il recesso di cui al comma 3 si applicano anche quando gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa siano accertati successivamente alla stipula del contratto, alla concessione dei lavori o all’autorizzazione del subcontratto. 5. Il versamento delle erogazioni di cui all’articolo 67, comma 1, lettera g), può essere in ogni caso sospeso fino alla ricezione da parte dei soggetti richiedenti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, dell’informazione antimafia liberatoria.”

[4] Banca Dati Nazionale unica della documentazione Antimafia (B.D.N.A.), prevista al capo V del libro II del c.a. e il cui funzionamento è disciplinato dal d.P.C.M. 30 ottobre 2014, n. 193, istituita presso il Ministero dell’Interno – Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie.

[5] Previsto dall’art. 5 del decreto del Ministro dell’Interno del 14 marzo 2003 e implementato con decreto del Ministro dell’Interno del 2 ottobre 2023.

[6] La Corte evidenziava altresì come le interdittive antimafia “esauriscono i propri effetti pregiudizievoli proprio nei divieti e nelle decadenze di ordine economico previste dal medesimo articolo [67], sicché l’eventuale inibizione in toto della loro applicazione, sia pur in nome di fondamentali esigenze quali quelle rappresentate dal giudice a quo, significherebbe privarle di oggetto, e, perciò, di qualunque utilità, frustrando gli obiettivi cui esse mirano. Per scongiurare un simile paradossale effetto, bisognerebbe almeno ritenere che l’articolo 67, comma 5, codice antimafia, non richiede di escludere “in blocco” tutte le decadenze e i divieti in esso richiamati, ma solo quelli essenziali a dare continuità all’attività economica da cui il soggetto, e la sua famiglia, traggano alimento. Interpretazione, peraltro, non del tutto piana, non impedita dalla lettera della disposizione in questione, e tuttavia nemmeno facilitata dall’inesistenza di una significativa giurisprudenza in materia: ciò che, insieme al richiesto trasferimento del potere valutativo in merito dal giudice al prefetto, accentua ulteriormente il carattere manipolativo della pronuncia prospettata dal rimettente, che, anche da questo punto di vista, chiama in causa scelte spettanti alla discrezionalità legislativa.”.

[7] Per un’analisi dettagliata sull’intervento legislativo e sui vari profili problematici, si veda la Relazione sulla novità normativa della Corte di Cassazione, Ufficio del Massimario e del Ruolo, Servizio Penale, n. 33 del 23 giugno 2025.

[8] Il termine “famiglia” non è giuridicamente esaustivo; in mancanza di specificazioni circa di grado di parentela o affinità, è da ritenere che si debba tenere conto di tutti coloro, lato sensu familiari, che sono a carico del titolare o che comunque traggono i loro mezzi di sussistenza dall’attività dell’impresa interdetta.

[9] Prima della conversione del decreto legge esprimeva dubbi in tal senso G. Amarelli, “Il decreto sicurezza e la riforma degli effetti delle interdittive antimafia: un fiore nel deserto in attesa di essere emendato”, in Sistema Penale, Scheda 05, maggio 2025.

[10] Si riporta il testo dell’art. 51, comma 3 bis, c.p.p.: “Quando si tratta di procedimenti per i delitti, consumati o tentati, di cui agli articoli 416, sesto e settimo comma, 416, realizzato allo scopo di commettere taluno dei delitti di cui agli articoli 12, commi 1, 3 e 3-ter, e 12 bis del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, 416, realizzato allo scopo di commettere delitti previsti dagli articoli 473 e 474, 600, 601, 602, 416 bis, 416 ter, 452 quaterdecies e 630 del codice penale, per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416 bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo, nonché per i delitti previsti dall’articolo 74 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990 n. 309 [190 bis, 295, 371 bis, 406 c.p.p.], e dall’articolo 86 delle disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’Unione, di cui al decreto legislativo emanato ai sensi degli articoli 11 e 20, commi 2 e 3, della legge 9 agosto 2023, n. 111, le funzioni indicate nel comma 1 lettera a) sono attribuite all’ufficio del pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente.”.

Di seguito, le fattispecie ivi richiamate:

-art. 416, sesto comma c.p. (associazione per delinquere finalizzata alla commissione dei reati di: riduzione o mantenimento in schiavitù, art. 600 c.p.; tratta di persone, art. 601 c.p.; acquisto e alienazione di schiavi, art. 602 c.p.; disposizioni contro l’immigrazione clandestina, art. 12, comma 3 bis, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286);

-art. 416 settimo comma c.p. (associazione per delinquere finalizzata alla commissione dei reati di: prostituzione minorile, art. 600 bis c.p.; pornografia minorile, art. 600 ter c.p.; detenzione di materiale pedopornografico, art. 600 quater c.p.; pornografia virtuale, art. 600 quater-1 c.p.; iniziative turistiche volte allo sfruttamento della prostituzione minorile, art. 600 quinquies c.p.; violenza sessuale su minori art. 609 bis c.p.; atti sessuali con minorenne, art. 609 quater c.p.; corruzione di minorenne, art. 609 quinquies c.p.; violenza sessuale di gruppo su minore art. 609 octies c.p.; adescamento di minorenni, art. 609 undecies c.p.;);

-art. 416 c.p., realizzato allo scopo di commettere delitti previsti dagli articoli 473 (contraffazione, alterazione o uso di marchi o segni distintivi ovvero di brevetti, modelli e disegni) e 474 (introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi);

-art. 600 c.p. (riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù);

-art. 601 c.p. (tratta di persone);

-art. 602 c.p. (acquisto e alienazione di schiavi);

-art. 416-bis c.p. (associazioni di tipo mafioso anche straniere);

-art. 416-ter c.p. (scambio elettorale politico-mafioso);

-art. 630 c.p. (sequestro di persona a scopo di estorsione);

-art. 74 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope).

[11] Finora si sono registrate alcune pronunce interlocutorie in cui, a fronte della questione di legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti, i Tribunali Amministrativi territoriali prendono atto del pronunciamento della Corte Costituzionale con sentenza n. 180 del 2022 (di cui si è parlato nel testo) e altresì dell’emanazione da parte del governo del d.l. qui esaminato, ovviamente non applicabile ratione temporis ai casi decisi (v. T.A.R. Catania, 16.10.2025, n. 2888; T.A.R. Brescia 4.9.2025, n. 796; T.A.R. Brescia 18.7.2025, n. 289).