di Avv. Vincenzo Maria Pasqua.

L’istituto della “prevenzione collaborativa”, introdotto con il d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, ha profondamente innovato il procedimento che conduce all’emissione della documentazione antimafia e delle correlate misure di prevenzione amministrativa.

La riforma risponde all’avvertita esigenza di inserire un’ulteriore fase interlocutoria ed è volta a consentire all’Amministrazione di calibrare meglio l’azione di prevenzione e agli interessati di partecipare fattivamente al procedimento.

Presupposti per l’apertura di tale sub-procedimento sono l’intendimento dell’Amministrazione di adottare un’interdittiva antimafia e la sussistenza di una situazione di agevolazione occasionale, sicché si ritenga possibile recuperare all’economia legale l’azienda a rischio di infiltrazione mafiosa mediante l’adozione di misure collaborative di risanamento.

a) La prevenzione amministrativa antimafia

Il d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136.”, comunemente noto come “codice antimafia” (per brevità, da qui in avanti c.a.) – più volte modificato, fino ai giorni nostri – disciplina i procedimenti attraverso i quali le Prefetture emettono quei provvedimenti riconducibili sotto la denominazione di documentazione antimafia, necessari per le aziende che devono intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione, declinati, da una parte, nelle diverse tipologie di atti concessori, e dall’altra parte, nelle diverse fattispecie di contratti e subcontratti pubblici.

Le species provvedimentali di competenza prefettizia inclusi nel genus della documentazione antimafia sono la comunicazione e l’informazione antimafia, secondo le definizioni contenute nell’art. 84 del c.a., come da ultimo modificato dal d.l. 2 marzo 2024, n. 19, convertito dalla l. 29 aprile 2024, n. 56.

In base a tale norma, con la comunicazione antimafia si attesta la sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 dello stesso c.a.[1], mentre l’informazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui al medesimo articolo 67, nonché, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, c.a., nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate. Nei citati articoli 84 e 91 del codice vengono poi indicati gli elementi da cui desumere la sussistenza o meno dell’infiltrazione mafiosa[2].

La differenza fondamentale tra le due tipologie di provvedimenti – come rimarcato anche dalla Corte Costituzionale con la sentenza 6-30 luglio 2021, n. 178 – attiene allo scrutinio presupposto alla loro emissione, in quanto:

• la comunicazione antimafia consegue alla verifica della sussistenza o meno di cause ostative dirette, sicché essa, secondo la definizione della Corte, è “frutto di un’attività amministrativa vincolata”, mentre
• l’informazione antimafia è caratterizzata da una valutazione del Prefetto avente natura (anche) discrezionale circa la sussistenza o meno dei tentativi di infiltrazione, condizionamento, penetrazione, contiguità mafiosa, sulla base degli elementi sintomatici enunciati dalle norme e lumeggiati da lunga elaborazione giurisprudenziale.

Lo stesso c.a. prevede inoltre che qualora la Prefettura, a seguito delle verifiche disposte, riscontri la sussistenza, in capo ai soggetti individuati dalla legge, di situazioni ostative ovvero di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa che li rendano inidonei o controindicati ai rapporti con la pubblica amministrazione – declinati nelle diverse tipologie di atti concessori ovvero di fattispecie contrattuali – adotta un provvedimento inibitorio definito “interdittiva antimafia”, mediante il quale si vuole impedire che le aziende, attinte da misure di prevenzione ovvero raggiunte da forme di condizionamento mafioso, possano continuare a operare nell’economia legale.

Il sistema della documentazione antimafia strutturato dal d.lgs. 159/2011 ss.mm.ii. intende contrastare, sul piano della prevenzione amministrativa, la criminalità organizzata di stampo mafioso, attraverso un meccanismo finalizzato a prevenire le infiltrazioni mafiose nelle attività economiche, non solo nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione, (contratti pubblici, concessioni, licenze, autorizzazioni, sovvenzioni, ecc.), mediante gli strumenti delle comunicazioni e delle informazioni antimafia, ciascuno secondo il proprio ambito di operatività (artt. 67, 83, commi 1 e 3 bis, 84, 90-95 del c.a.), ma anche quello di inibire l’esercizio dell’attività economica nei rapporti tra privati, segnatamente mediante lo strumento delle comunicazioni antimafia (artt. 87-89 bis del c.a.), richieste per l’esercizio di qualsivoglia attività sottoposta a regime autorizzatorio, ma anche per quelle che possono essere intraprese su segnalazione certificata di inizio attività (c.d. s.c.i.a.) ovvero soggette alla disciplina del silenzio assenso (art. 89, comma 2, lett. a) e lett. b) del c.a.).

Un sistema, dunque, di prevenzione amministrativa che persegue lo scopo della massima anticipazione della soglia di difesa sociale e istituzionale contro la criminalità organizzata di stampo mafioso, secondo la costante enunciazione che ne fa la giurisprudenza (solo per citare alcune pronunce del massimo Organo della Giustizia Amministrativa: Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 maggio 2005, n. 2796; Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 luglio 2008, n. 3603; Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 luglio 2008, n. 3723; Consiglio di Stato, Sezione III, 1° settembre 2014, n. 4441 e Consiglio di Stato, Sez. III, 1° settembre 2014, n. 4450; Consiglio di Stato, Sez. III, 26 settembre 2014, n. 4852; Consiglio di Stato, Sez. III, 30 gennaio 2015, n. 455; Consiglio di Stato, Sez. III, 15 luglio 2015, n. 3539; Consiglio di Stato, Sez. III, 13 agosto 2018, n. 4938; Consiglio di Stato, Sez. III, 20 febbraio 2019, n. 1182).

Infatti, ove raggiunta da un tale provvedimento prefettizio – adottato talora e a certe precise condizioni, anche solo sulla base di elementi indiziari di contiguità o condizionamento mafioso – l’azienda che ne è destinataria non può conseguire dalla P.A. i provvedimenti lato sensu concessori indicati nell’articolo 67 del medesimo c.a. e non può stipulare contratti e subcontratti per appalti, forniture, servizi pubblici.

b) Effetti dell’informazione antimafia interdittiva

Prima di analizzare il nuovo procedimento della prevenzione collaborativa è opportuno accennare alle norme che disciplinano gli effetti dell’informazione antimafia interdittiva (sia essa comunicazione o informazione in senso stretto).

L’adozione di un simile provvedimento da parte del Prefetto decreta l’incapacità legale dell’azienda soggetta a condizionamento mafioso di intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione.

In particolare, l’art. 94, primo comma, c.a. dispone che, quando a seguito dell’accertamento prefettizio “emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’articolo 84, comma 4 ed all’articolo 91, comma 6, nelle società o imprese interessate, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite le informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni.”[3], mentre il secondo e il terzo comma prevedono dei correttivi nei casi in cui si tratti di lavori o forniture dichiarate di somma urgenza ovvero l’opera sia già in fase di avanzata esecuzione o sia ritenuta essenziale per l’interesse pubblico e l’azienda interdetta non sia rapidamente sostituibile.

Quel che qui interessa evidenziare sono gli effetti dirompenti dell’interdittiva antimafia sull’attività imprenditoriale, per i quali la giurisprudenza ha coniato l’espressione “particolare forma di incapacità giuridica”, intesa nel senso della “insuscettività del soggetto… ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che determinino… rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione”[4]; insomma una forma di incapacità giuridica legale per così dire “speciale”, in quanto, secondo la ratio delle specifiche disposizioni normative che la disciplinano, finalizzata alla “garanzia di valori costituzionalmente garantiti” e tutelata da speciali garanzie procedimentali.

Inoltre, ai sensi dell’art. 91, comma 7 bis, c.a., all’adozione dell’interdittiva consegue l’iscrizione dell’impresa – raggiunta da interdittiva antimafia e pertanto inidonea a intrattenere rapporti con la P.A., sotto i vari aspetti sopra esaminati – in appositi elenchi tenuti da vari enti destinatari della comunicazione; ne deriva altresì l’inserimento nella Banca dati nazionale unica antimafia, per cui ogni futuro accesso in essa darà conto della posizione dell’azienda come “controindicata” ai rapporti con la P.A., almeno fino a quando non intervenga un eventuale aggiornamento in senso favorevole all’azienda, al venir meno delle cause ostative (ai sensi dell’art. 91, quinto comma, ultimo periodo, c.a.).

c) La prevenzione collaborativa

Un’importante novità è scaturita dall’art. 49 del d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233 che ha introdotto, tramite l’inserimento nel d.lgs. 159/2011 di un nuovo art. 94 bis[5], l’istituto della “Prevenzione collaborativa” [6].

Riguardo a questa importante innovazione del sistema della prevenzione antimafia – già venuta all’attenzione della giurisprudenza amministrativa[7] – non si può fare a meno di evidenziare alcune criticità:

• è innanzitutto evidente la particolare complessità della nuova procedura istituita dall’art. 94 bis, primo comma, c.a. che richiederebbe, per una sua corretta e piena attuazione, una struttura organizzativa di cui gran parte delle Prefetture sono assolutamente carenti;
• non mancano, poi, le formule normative vaghe e indefinite che toccherà alle Prefetture, alla giurisprudenza e alla dottrina cercare di riempire di significato concreto. Prima fra tutte la nuova (in questo contesto) figura dell’agevolazione occasionale, che si verifica quando il Prefetto – che peraltro ha già il suo bel da fare per individuare gli elementi circa la sussistenza di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa”, secondo il dettato dell’art. 84 c.a. – altresì “accerta che i tentativi di infiltrazione mafiosa sono riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale”. Tale presupposto, peraltro già presente nell’art. 34 bis c.a. (relativo al controllo giudiziario), presenta contorni vaghi e indefiniti e, in mancanza di una definizione normativa, va riempito di contenuto, anche sulla base delle acquisizioni giurisprudenziali.[8] Cercando dunque di descrivere tale concetto si può ritenere che l’agevolazione occasionale si configuri non quando sussista solo uno tra i tanti elementi sintomatici enucleati dalla giurisprudenza – la cui anche isolata e perfino risalente sussistenza è stata riconosciuta sovente sufficiente per delineare un contesto di infiltrazione mafiosa – bensì quando l’impresa, di per sé stessa non soggetta a veri e propri tentativi di infiltrazione mafiosa ex art. 84 c.a., si è trovata a fornire, magari suo malgrado, oppure attraverso uno dei componenti la struttura societaria, una blanda forma di sostegno alla criminalità organizzata, che non permetta tuttavia di ricondurla a un contesto di permeabilità e condizionamento tale da integrare gli estremi della vera e propria infiltrazione e penetrazione da parte della mafia di cui al citato art. 84 c.a. (e tanto meno, ovviamente, di contiguità, di connivenza, o di vere e proprie forme di partecipazione associativa e/o concorsuale nel delitto di associazione ex art. 416 bis c.p.)[9]. Tale interpretazione sembra a chi scrive in qualche modo supportata dalle misure la cui adozione il Prefetto deve prescrivere, per un periodo da sei a dodici mesi, – si noti bene, con provvedimento motivato e di conseguenza, chiaramente, autonomamente impugnabile – all’azienda che si trovi in tale sorta di “limbo” del condizionamento mafioso e che sono elencate nelle lettere da a) a e) dello stesso art. 94 bis c.a. di nuovo conio. Si tratta, infatti, di misure che riguardano o i soggetti o le operazioni, soprattutto di carattere finanziario, attuate dall’azienda, anche attraverso l’intervento di soggetti esterni, tutte attività di carattere aziendale che dovranno formare oggetto di comunicazione al Gruppo Interforze Antimafia sedente presso la Prefettura. Il richiamo al d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231[10] e in particolare agli artt. 6, 7 e 24 ter[11], dunque, sembra far propendere per la tesi sopra enunciata, secondo cui l’agevolazione occasionale si riscontrerebbe nel caso in cui, in seno alla struttura organizzativa dell’azienda, ovvero attraverso procedure esternalizzate di collaborazione anche finanziaria, si vengano a profilare – nel caso in ispecie – situazioni anomale o una qualche forma di contatto con contesti mafiosi, non tali però da integrare gli estremi dei veri e propri tentativi di infiltrazione mafiosa. Un ulteriore appiglio interpretativo lo si può cogliere attraverso la lettura della norma dell’art. 34 c.a. che, al primo comma, prevede una forma, stavolta non occasionale, di agevolazione[12]. Una lettura in bonis di tale fattispecie potrebbe forse fornire un aiuto per interpretare (un po’ più difficile applicare…) la fattispecie dell’agevolazione occasionale. In ogni caso, la norma dispone che il fondamento della “prevenzione collaborativa” sia costituito dalle riscontrate “situazioni di agevolazione occasionale”, lasciando quindi all’operatore del diritto e all’interprete il compito di riempire di contenuto tale ultimo concetto;
• il successivo comma 2 dell’art. 94 bis contempla la possibilità che il Prefetto, onde supportare l’azienda nella sua attività di superamento della situazione di agevolazione occasionale e dare attuazione alle suddette “misure di prevenzione collaborativa”, nomini degli esperti (non più di tre) con onere finanziario a carico dell’azienda medesima;
• il comma 3 dispone che le misure previste dall’art. 94 bis (tutte?) cessano di essere applicate se il Tribunale dispone il controllo giudiziario di cui all’art. 34 bis, ma del periodo di loro applicazione potrà tenersi conto nello stabilire la durata di tale nuova misura (giudiziaria);
• il comma 4 stabilisce che, al termine di durata delle misure disposte dal Prefetto, questi valuta – col supporto del Gruppo Interforze – se siano venute meno le situazioni di agevolazione occasionale (e, ovviamente, se non sussistano altri tentativi di infiltrazione mafiosa), nel qual caso rilascia l’informazione antimafia liberatoria e procede al conseguente inserimento nella Banca Dati nazionale unica della documentazione antimafia;
• alquanto singolare la formulazione del comma 5 che dispone che le misure adottate dal Prefetto ai sensi dell’art. 94 bis siano iscritte “in un’apposita sezione” della suddetta Banca dati “a cui è precluso l’accesso ai soggetti privati sottoscrittori di accordi conclusi ai sensi dell’articolo 83-bis” e inoltre che le stesse siano “comunicate dal prefetto alla cancelleria del Tribunale competente per l’applicazione delle misure di prevenzione”. Orbene, se quest’ultima parte della norma appare in linea con quanto disposto dal precedente comma 3, non si comprende appieno il senso della inaccessibilità di tali informazioni a coloro che hanno sottoscritto con il Ministero dell’Interno appositi Protocollo di legalità ai sensi dell’art. 83 bis c.a., soggetti chiamati, piaccia o meno, a tutti gli effetti, a condividere, sulla base di tale norma – frutto di una precisa volontà del legislatore, finalizzata a superare le perplessità della giurisprudenza su tali atti pattizi – anche attraverso precisi impegni assunti con la firma del Protocollo, l’intero sistema della prevenzione amministrativa antimafia gestito dalla Prefettura.

Fin qui il nuovo art. 94 bis c.a., inserito dall’art. 49 del d.l. 152/2021.

Lo stesso art. 49 del d.l. 152/2021 prosegue e al secondo comma, prevede: “– 2. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, altresì, ai procedimenti amministrativi per i quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, è stato effettuato l’accesso alla banca dati nazionale unica della documentazione antimafia e non è stata ancora rilasciata l’informazione antimafia.”.

L’unica interpretazione che sembra possibile di codesta norma, all’apparenza superflua e francamente paradossale, è data dalla possibilità alternativa che le misure dell’art. 94 bis c.a. debbano intendersi applicabili anche (“altresì”) nel caso in cui il procedimento relativo al rilascio dell’informazione antimafia si sia già concluso – con una liberatoria o con un’interdittiva – e il Prefetto venga a riscontrare le situazioni di agevolazione occasionale che giustificano l’applicazione delle suddette misure amministrative di prevenzione collaborativa.

Tuttavia, viene spontaneo considerare che se l’informazione antimafia è stata già rilasciata, si profila un doppio scenario: o è stata rilasciata un’informazione liberatoria – nel qual caso riesce alquanto difficile immaginare come si possano riscontrare le situazioni di agevolazione occasionale che, a questo punto, dovrebbero supportare l’applicazione di misure comunque in una certa misura afflittive, in evidente contraddizione con l’avvenuto rilascio dell’informazione liberatoria – oppure è stata rilasciata un’informazione interdittiva, che in tutta evidenza appare assorbente rispetto alle misure di prevenzione collaborativa e, comunque, in tal ultimo caso, l’ordinamento prevede già misure di sostegno delle imprese interdette all’art. 32, comma 10, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114.

In entrambi i casi è comunque evidente che l’unica strada percorribile per la Prefettura sarebbe quella di revocare il provvedimento già adottato, sia esso liberatorio o interdittivo, e attivare il nuovo procedimento della prevenzione collaborativa.

Non è di aiuto in tale questione la circolare del Ministero dell’Interno n. 11001/119/7 del 16 novembre 2021, che si limita ad attirare l’attenzione su tale norma definendola “disposizione transitoria”.

Ora, a parte il fatto che le disposizioni transitorie, in un testo legislativo, normalmente sono contenute in un articolo specificamente rubricato, ci si chiede – a prescindere dai dubbi già espressi sopra nel merito della norma stessa – come si possa definire transitoria una norma che non contiene un termine finale. Nella norma in esame, infatti, è indicato il termine iniziale (“alla data di entrata in vigore del presente decreto”) ma non quello finale; dunque, non si riesce a comprendere come essa possa avere una valenza temporalmente limitata – al di là di quella legata alla conversione del decreto-legge – se la stessa non è indicata specificamente.

Singolare, altresì, appare la disposizione del comma 2 bis dell’art. 49 del dl. 152/2021 conv. dalla L. 233/2021 (v. sopra nota 5), introdotto in sede di conversione, che sembra voler fare salvo in qualche modo, francamente rudimentale, l’impianto originario del sistema della documentazione antimafia, ma che al contempo risulta di difficile interpretazione e soprattutto applicazione pratica. In altri termini, o si dà luogo alla nuova procedura ex art. 94 bis, oppure si va dritti per la strada dell’interdittiva, subito o a seguito di revoca o modifica delle misure di “prevenzione collaborativa” adottate; facile immaginare le conseguenze sul piano contenzioso di una simile confusione normativa.

d) Un’ulteriore modifica della prevenzione collaborativa

Sulla prevenzione collaborativa si segnala la novella introdotta con il d.l. 22 aprile 2023, n. 44, convertito dalla legge 21 giugno 2023, n. 74, recante “Disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacità delle pubbliche amministrazioni”, dove, con la consueta discutibile tecnica legislativa della miscellanea di diposizioni sui più svariati temi, del tutto estranei l’uno all’altro, viene affrontato, sotto un peculiare angolo visuale, l’argomento della prevenzione collaborativa.

Va segnalato in proposito che l’art. 14 di tale decreto-legge, rubricato “Istituzione e riorganizzazione di Unità di missione finalizzate al potenziamento della capacità amministrativa delle amministrazioni centrali”, al comma 6 bis, attribuisce alla Struttura di missione di cui all’art. 30 del d.l. 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla l. 15 dicembre 2016, n. 229 – organismo definito con decreto ministeriale “Struttura di prevenzione antimafia” – anche lo svolgimento delle attività finalizzate alla prevenzione e al contrasto delle infiltrazioni mafiose nei contratti inerenti lo svolgimento dei Giochi olimpici e paralimpici invernali Milano-Cortina 2026, in stretto raccordo con le Prefetture territorialmente competenti.

Ciò premesso, il successivo comma 6 ter dello stesso art. 14 d.l. 44/2023 estende l’applicabilità dell’articolo 94 bis c.a. ai procedimenti di competenza della suddetta Struttura, innanzitutto (lett. a)) intervenendo sul comma 6, secondo periodo, del citato art. 30 d.l. 189/2016 e inoltre (lett. b)) aggiungendo un comma 6 bis allo stesso art. 30, del seguente tenore: “Il direttore della Struttura di cui al comma 1, quando accerta che i tentativi di infiltrazione mafiosa sono riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale, esercita le funzioni e i compiti attribuiti al prefetto ai sensi dell’articolo 94-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, avvalendosi, d’intesa con il prefetto territorialmente competente, del gruppo interforze istituito presso la prefettura competente per il luogo della sede legale o di residenza, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Alla scadenza del termine di durata delle misure prescritte ai sensi del citato articolo 94-bis, il direttore della Struttura, ove accerti, sulla base delle analisi formulate dal gruppo interforze, il venir meno dell’agevolazione occasionale e l’assenza di altri tentativi di infiltrazione mafiosa, rilascia un’informazione antimafia liberatoria e procede all’iscrizione nell’Anagrafe antimafia degli esecutori di cui comma 6”.

È dunque previsto l’avvalimento, da parte della Struttura, del Gruppo Interforze Antimafia, e ciò sia nella fase informativa/preventiva, finalizzata all’adozione di eventuale interdittiva, che in quella del monitoraggio, iniziale e successivo, volto ad accertare l’eventuale trasformazione dell’infiltrazione in occasionale, al fine dell’adozione delle misure di cui all’art. 94 bis del c.a.

Durante il periodo di applicazione della vigilanza collaborativa, l’operatore economico interessato viene iscritto nell’Anagrafe antimafia degli esecutori, gestita dalla medesima Struttura, con l’annotazione delle misure prescritte, come previsto dalla lett. e) bis del comma 8 dell’art. 30 del citato d.l. 189/2016, aggiunto con la lett. c) dell’art. 14, comma 6 ter, del d.l. 44/2023 citato.

Alla scadenza di tali misure il Direttore della Struttura, a seguito dei definitivi accertamenti, procede, in caso di esito negativo (cioè favorevole), alla cancellazione dell’annotazione, mentre, laddove persistano le situazioni pregiudizievoli, all’espunzione dell’operatore economico dall’elenco.

Qualora la richiesta di iscrizione in Anagrafe riguardi un operatore economico già sottoposto a misure di prevenzione collaborativa, la Struttura ne prende atto e procede all’iscrizione dello stesso con annotazione, disponendo definitivamente all’esito della determinazione assunta alla loro scadenza dal Prefetto competente.

Poco giova alla chiarezza del sistema la tecnica di normazione basata sull’interpolazione in testi legislativi già vigenti, ormai fin troppo abusata dal nostro legislatore.

e) Osservazioni conclusive

L’innesto dell’istituto della prevenzione collaborativa nel sistema del codice antimafia è stato salutato con favore da gran parte degli operatori e in particolare dal mondo imprenditoriale.

Indubbiamente, rispetto all’impianto originario e generale delle misure di prevenzione amministrativa antimafia, esso rappresenta un importante strumento di rimodulazione del meccanismo preventivo e del suo dirompente impatto sull’attività imprenditoriale.

Il maggior pregio del procedimento illustrato consiste nella possibilità di far emergere, in sede di adozione di un’interdittiva antimafia, delle situazioni di agevolazione occasionale, in base alle quali si ritiene che l’azienda da colpire con il provvedimento inibitorio – evidentemente non soggetta a rischio di pesante infiltrazione mafiosa – possa essere recuperata all’economia legale mediante la prescrizione di misure di prevenzione e risanamento, da adottare in collaborazione con la stessa azienda.

Inoltre, l’istituto della prevenzione collaborativa apre a un’ulteriore interlocuzione tra l’amministrazione e l’imprenditore, consentendo a quest’ultimo di esprimere le proprie ragioni riguardo alla sussistenza dell’agevolazione occasionale e di manifestare la propria disponibilità ad adottare misure idonee a risolvere interamente il rischio di condizionamento mafioso.

Si tratta dunque di uno strumento dalle grandi potenzialità, che può consentire alle Prefetture di modulare meglio l’azione di prevenzione amministrativa antimafia, distinguendo i casi di pesante infiltrazione mafiosa da quelli di modesto rilievo, e ciò anche nella prospettiva di ridurre l’impatto sul contenzioso, in definitiva rendendo più equo il sistema della prevenzione.

Emergono, tuttavia, delle perplessità interpretative e applicative, legate, da una parte, alla sovente infelice formulazione della norma, e dall’altra, al notevole aggravio procedurale che il sistema comporta per l’Amministrazione, scarsamente dotata di strutture idonee a far fronte al prevedibile carico di approfondimenti che la sua applicazione comporta.

È da attendersi che, come sempre accaduto nella materia della prevenzione antimafia, dalla giurisprudenza venga un importante supporto nella corretta applicazione delle norme, attraverso la strutturazione di una casistica e di un approfondimento teorico che aiutino gli interpreti e gli operatori, principalmente attraverso il sindacato sulla motivazione con cui il giudice amministrativo, di fatto, orienta l’attività amministrativa.

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[1] Art. 67 Effetti delle misure di prevenzione:

“1. Le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere:

a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio;

b) concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti nonché concessioni di beni demaniali allorché siano richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali;

c) concessioni di costruzione e gestione di opere riguardanti la pubblica amministrazione e concessioni di servizi pubblici;

d) iscrizioni negli elenchi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione, nei registri della camera di commercio per l’esercizio del commercio all’ingrosso e nei registri di commissionari astatori presso i mercati annonari all’ingrosso;

e) attestazioni di qualificazione per eseguire lavori pubblici;

f) altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati;

g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali;

h) licenze per detenzione e porto d’armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti.

2. Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti.

3. Nel corso del procedimento di prevenzione, il tribunale, se sussistono motivi di particolare gravità, può disporre in via provvisoria i divieti di cui ai commi 1 e 2 e sospendere l’efficacia delle iscrizioni, delle erogazioni e degli altri provvedimenti ed atti di cui ai medesimi commi. Il provvedimento del tribunale può essere in qualunque momento revocato dal giudice procedente e perde efficacia se non è confermato con il decreto che applica la misura di prevenzione.

4. Il tribunale, salvo quanto previsto all’articolo 68, dispone che i divieti e le decadenze previsti dai commi 1 e 2 operino anche nei confronti di chiunque conviva con la persona sottoposta alla misura di prevenzione nonché nei confronti di imprese, associazioni, società e consorzi di cui la persona sottoposta a misura di prevenzione sia amministratore o determini in qualsiasi modo scelte e indirizzi. In tal caso i divieti sono efficaci per un periodo di cinque anni.

5. Per le licenze ed autorizzazioni di polizia, ad eccezione di quelle relative alle armi, munizioni ed esplosivi, e per gli altri provvedimenti di cui al comma 1 le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia.

6. Salvo che si tratti di provvedimenti di rinnovo, attuativi o comunque conseguenti a provvedimenti già disposti, ovvero di contratti derivati da altri già stipulati dalla pubblica amministrazione, le licenze, le autorizzazioni, le concessioni, le erogazioni, le abilitazioni e le iscrizioni indicate nel comma 1 non possono essere rilasciate o consentite e la conclusione dei contratti o subcontratti indicati nel comma 2 non può essere consentita a favore di persone nei cui confronti è in corso il procedimento di prevenzione senza che sia data preventiva comunicazione al giudice competente, il quale può disporre, ricorrendone i presupposti, i divieti e le sospensioni previsti a norma del comma 3. A tal fine, i relativi procedimenti amministrativi restano sospesi fino a quando il giudice non provvede e, comunque, per un periodo non superiore a venti giorni dalla data in cui la pubblica amministrazione ha proceduto alla comunicazione.

7. Dal termine stabilito per la presentazione delle liste e dei candidati e fino alla chiusura delle operazioni di voto, alle persone sottoposte, in forza di provvedimenti definitivi, alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza è fatto divieto di svolgere le attività di propaganda elettorale previste dalla legge 4 aprile 1956, n. 212, in favore o in pregiudizio di candidati partecipanti a qualsiasi tipo di competizione elettorale.

8. Le disposizioni dei commi 1, 2 e 4 si applicano anche nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, nonché per i reati di cui all’articolo 640, secondo comma, n. 1), del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico, e all’articolo 640-bis del codice penale”; comma così modificato dall’art. 24, comma 1, lett. d), D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla L. 1° dicembre 2018, n. 132. Successivamente, la Corte costituzionale, con sentenza 6-30 luglio 2021, n. 178, ha dichiarato, tra l’altro: 1) l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 1, lett. d), del citato D.L. n. 113/2018, limitatamente alle parole «e all’articolo 640-bis del codice penale»; 2) l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, del medesimo art. 24, comma 1, lett. d), D.L. n. 113/2018, limitatamente alle parole: «nonché per i reati di cui all’articolo 640, secondo comma, n. 1), del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico».

[2] Si riporta il testo degli artt. 84 e 91 c.a.

Art. 84 Definizioni

1. La documentazione antimafia è costituita dalla comunicazione antimafia e dall’informazione antimafia.

2. La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67.

3. L’informazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67, nonché, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate indicati nel comma 4.

4. Le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva di cui al comma 3 sono desunte:

a) dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli articoli 353, 353-bis, 603-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale e di cui all’articolo 12-quinquies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, nonché dei delitti di cui agli articoli 2, 3 e 8 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74;

b) dalla proposta o dal provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione;

c) salvo che ricorra l’esimente di cui all’articolo 4 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dall’omessa denuncia all’autorità giudiziaria dei reati di cui agli articoli 317 e 629 del codice penale, aggravati ai sensi dell’articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, da parte dei soggetti indicati nella lettera b) dell’articolo 38 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, anche in assenza nei loro confronti di un procedimento per l’applicazione di una misura di prevenzione o di una causa ostativa ivi previste;

d) dagli accertamenti disposti dal prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell’interno ai sensi del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, ovvero di quelli di cui all’articolo 93 del presente decreto;

e) dagli accertamenti da effettuarsi in altra provincia a cura dei prefetti competenti su richiesta del prefetto procedente ai sensi della lettera d);

f) dalle sostituzioni negli organi sociali, nella rappresentanza legale della società nonché nella titolarità delle imprese individuali ovvero delle quote societarie, effettuate da chiunque conviva stabilmente con i soggetti destinatari dei provvedimenti di cui alle lettere a) e b), con modalità che, per i tempi in cui vengono realizzati, il valore economico delle transazioni, il reddito dei soggetti coinvolti nonché le qualità professionali dei subentranti, denotino l’intento di eludere la normativa sulla documentazione antimafia.

4-bis. La circostanza di cui al comma 4, lettera c), deve emergere dagli indizi a base della richiesta di rinvio a giudizio formulata nei confronti dell’imputato e deve essere comunicata, unitamente alle generalità del soggetto che ha omesso la predetta denuncia, dal procuratore della Repubblica procedente alla prefettura della provincia in cui i soggetti richiedenti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, hanno sede ovvero in cui hanno residenza o sede le persone fisiche, le imprese, le associazioni, le società o i consorzi interessati ai contratti e subcontratti di cui all’articolo 91, comma 1, lettere a) e c) o che siano destinatari degli atti di concessione o erogazione di cui alla lettera b) dello stesso comma 1.

Art. 91 Informazione antimafia

1. I soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, devono acquisire l’informazione di cui all’articolo 84, comma 3, prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell’articolo 67, il cui valore sia:

a) pari o superiore a quello determinato dalla legge in attuazione delle direttive comunitarie in materia di opere e lavori pubblici, servizi pubblici e pubbliche forniture, indipendentemente dai casi di esclusione ivi indicati;

b) superiore a 150.000 euro per le concessioni di acque pubbliche o di beni demaniali per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ovvero per la concessione di contributi, finanziamenti e agevolazioni su mutuo o altre erogazioni dello stesso tipo per lo svolgimento di attività imprenditoriali;

c) superiore a 150.000 euro per l’autorizzazione di subcontratti, cessioni, cottimi, concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche.

1-bis. L’informazione antimafia è sempre richiesta nelle ipotesi di concessione di terreni agricoli demaniali che ricadono nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune, a prescindere dal loro valore complessivo, nonché su tutti i terreni agricoli, a qualunque titolo acquisiti, che usufruiscono di fondi europei per un importo superiore a 25.000 euro.

2. È vietato, a pena di nullità, il frazionamento dei contratti, delle concessioni o delle erogazioni compiuto allo scopo di eludere l’applicazione del presente articolo. 3. La richiesta dell’informazione antimafia deve essere effettuata attraverso la banca dati nazionale unica al momento dell’aggiudicazione del contratto ovvero trenta giorni prima della stipula del subcontratto.

4. L’informazione antimafia è richiesta dai soggetti interessati di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, che devono indicare:

a) la denominazione dell’amministrazione, ente, azienda, società o impresa che procede all’appalto, concessione o erogazione o che è tenuta ad autorizzare il subcontratto, la cessione o il cottimo;

b) l’oggetto e il valore del contratto, subcontratto, concessione o erogazione;

c) gli estremi della deliberazione dell’appalto o della concessione ovvero del titolo che legittima l’erogazione;

d) le complete generalità dell’interessato e, ove previsto, del direttore tecnico o, se trattasi di società, impresa, associazione o consorzio, la denominazione e la sede, nonché le complete generalità degli altri soggetti di cui all’articolo 85;

[e) abrogata]

5. Il prefetto competente estende gli accertamenti pure ai soggetti che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa. Per le imprese costituite all’estero e prive di sede secondaria nel territorio dello Stato, il prefetto svolge accertamenti nei riguardi delle persone fisiche che esercitano poteri di amministrazione, di rappresentanza o di direzione. A tal fine, il prefetto verifica l’assenza delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto, di cui all’articolo 67, e accerta se risultano elementi dai quali sia possibile desumere la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, anche attraverso i collegamenti informatici di cui all’articolo 98, comma 3. Il prefetto, anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa.

6. Il prefetto può, altresì, desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata, nonché dall’accertamento delle violazioni degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, commesse con la condizione della reiterazione prevista dall’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi, entro il termine di cui all’articolo 92, rilascia l’informazione antimafia interdittiva.

7. Con regolamento, adottato con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dello sviluppo economico, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, sono individuate le diverse tipologie di attività suscettibili di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa per le quali, in relazione allo specifico settore d’impiego e alle situazioni ambientali che determinano un maggiore rischio di infiltrazione mafiosa, è sempre obbligatoria l’acquisizione della documentazione indipendentemente dal valore del contratto, subcontratto, concessione, erogazione o provvedimento di cui all’articolo 67.

7-bis. Ai fini dell’adozione degli ulteriori provvedimenti di competenza di altre amministrazioni, l’informazione antimafia interdittiva, anche emessa in esito all’esercizio dei poteri di accesso, è tempestivamente comunicata anche in via telematica:

a) alla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo e ai soggetti di cui agli articoli 5, comma 1, e 17, comma 1;

b) al soggetto di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, che ha richiesto il rilascio dell’informazione antimafia;

c) alla camera di commercio del luogo dove ha sede legale l’impresa oggetto di accertamento;

d) al prefetto che ha disposto l’accesso, ove sia diverso da quello che ha adottato l’informativa antimafia interdittiva;

e) all’osservatorio centrale appalti pubblici, presso la direzione investigativa antimafia;

f) all’osservatorio dei contratti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture istituito presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, ai fini dell’inserimento nel casellario informatico di cui all’articolo 7, comma 10, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82;

g) all’Autorità garante della concorrenza e del mercato per le finalità previste dall’articolo 5-ter del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27;

h) al Ministero delle infrastrutture e trasporti;

i) al Ministero dello sviluppo economico;

l) agli uffici delle Agenzie delle entrate, competenti per il luogo dove ha sede legale l’impresa nei cui confronti è stato richiesto il rilascio dell’informazione antimafia.

[3] Si riporta il testo integrale di tale norma.

Art. 94 Effetti delle informazioni del prefetto

1. Quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’articolo 84, comma 4 ed all’articolo 91, comma 6, nelle società o imprese interessate, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite le informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni.

2. Qualora il prefetto non rilasci l’informazione interdittiva entro i termini previsti, ovvero nel caso di lavori o forniture di somma urgenza di cui all’articolo 92, comma 3 qualora la sussistenza di una causa di divieto indicata nell’articolo 67 o gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, comma 4, ed all’articolo 91 comma 6, siano accertati successivamente alla stipula del contratto, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, salvo quanto previsto al comma 3, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite.

3. I soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, non procedono alle revoche o ai recessi di cui al comma precedente nel caso in cui l’opera sia in corso di ultimazione ovvero, in caso di fornitura di beni e servizi ritenuta essenziale per il perseguimento dell’interesse pubblico, qualora il soggetto che la fornisce non sia sostituibile in tempi rapidi.

4. Le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 si applicano anche nel caso in cui emergano elementi relativi a tentativi di infiltrazione.

[4] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 aprile 2018, n. 3.

[5] È opportuno riportare il testo integrale dell’art. 49 del d.l. 152/2021, conv. dalla l. 233/2021, che contiene il nuovo art. 94 bis c.a.:

“«art. 94-bis (Misure amministrative di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale)

— 1. Il prefetto, quando accerta che i tentativi di infiltrazione mafiosa sono riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale, prescrive all’impresa, società o associazione interessata, con provvedimento motivato, l’osservanza, per un periodo non inferiore a sei mesi e non superiore a dodici mesi, di una o più delle seguenti misure:

a) adottare ed efficacemente attuare misure organizzative, anche ai sensi degli articoli 6, 7 e 24-ter del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, atte a rimuovere e prevenire le cause di agevolazione occasionale;

b) comunicare al gruppo interforze istituito presso la prefettura competente per il luogo di sede legale o di residenza, entro quindici giorni dal loro compimento, gli atti di disposizione, di acquisto o di pagamento effettuati, gli atti di pagamento ricevuti, gli incarichi professionali conferiti, di amministrazione o di gestione fiduciaria ricevuti, di valore non inferiore a 5.000 euro o di valore superiore stabilito dal prefetto, sentito il predetto gruppo interforze, in relazione al reddito della persona o al patrimonio e al volume di affari dell’impresa;

c) per le società di capitali o di persone, comunicare al gruppo interforze i finanziamenti, in qualsiasi forma, eventualmente erogati da parte dei soci o di terzi;

d) comunicare al gruppo interforze i contratti di associazione in partecipazione stipulati;

e) utilizzare un conto corrente dedicato, anche in via non esclusiva, per gli atti di pagamento e riscossione di cui alla lettera b), nonché per i finanziamenti di cui alla lettera c), osservando, per i pagamenti previsti dall’articolo 3, comma 2, della legge 13 agosto 2010, n. 136, le modalità indicate nella stessa norma.

2. Il prefetto, in aggiunta alle misure di cui al comma 1, può nominare, anche d’ufficio, uno o più esperti, in numero comunque non superiore a tre, individuati nell’albo di cui all’articolo 35, comma 2-bis, con il compito di svolgere funzioni di supporto finalizzate all’attuazione delle misure di prevenzione collaborativa. Agli esperti di cui al primo periodo spetta un compenso, determinato con il decreto di nomina, non superiore al 50 per cento di quello liquidabile sulla base dei criteri stabiliti dal decreto di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14. Gli oneri relativi al pagamento di tale compenso sono a carico dell’impresa, società o associazione.

3. Le misure di cui al presente articolo cessano di essere applicate se il tribunale dispone il controllo giudiziario di cui all’articolo 34-bis, comma 2, lettera b). Del periodo di loro esecuzione può tenersi conto ai fini della determinazione della durata del controllo giudiziario.

4. Alla scadenza del termine di durata delle misure di cui al presente articolo, il prefetto, ove accerti, sulla base delle analisi formulate dal gruppo interforze, il venir meno dell’agevolazione occasionale e l’assenza di altri tentativi di infiltrazione mafiosa, rilascia un’informazione antimafia liberatoria ed effettua le conseguenti iscrizioni nella banca dati nazionale unica della documentazione antimafia.

5. Le misure di cui al presente articolo sono annotate in un’apposita sezione della banca dati di cui all’articolo 96, a cui è precluso l’accesso ai soggetti privati sottoscrittori di accordi conclusi ai sensi dell’articolo 83-bis, e sono comunicate dal prefetto alla cancelleria del tribunale competente per l’applicazione delle misure di prevenzione.»

– 2. Le disposizioni dell’articolo 94-bis del codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, introdotto dal comma 1 del presente articolo, si applicano anche ai procedimenti amministrativi per i quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, è stato effettuato l’accesso alla banca dati nazionale unica della documentazione antimafia e non è stata ancora rilasciata l’informazione antimafia.

– 2 bis. Le misure adottate ai sensi dei commi 1 e 2 possono essere in ogni momento revocate o modificate e non impediscono l’adozione dell’informativa antimafia interdittiva.»”.

[6] In dottrina, tra i primi studi sull’argomento, Giulio Veltri, “La prevenzione antimafia collaborativa: un primo commento”, in www.giustizia-amministrativa.it, maggio 2022.

[7] Tra le pronunce più recenti aventi a oggetto la prevenzione collaborativa: Consiglio di Stato 3.9.2025, n. 7184; Consiglio di Stato 11.6.2025, n. 5079; Consiglio di Stato 13.11.2023, n. 9711; Consiglio di Stato 24.2.2025, n. 1549. Una completa ricostruzione dell’istituto si rinviene in: Consiglio di Stato 23.5.2024, n. 4588 e in TAR Catania 18.2.2025, n. 649 (che a sua volta richiama T.A.R. Catania 13.03.2024, n. 989 e TAR Catania 19.12.2024, n. 4160).

Sull’istituto della prevenzione collaborativa si segnala, altresì, T.A.R. Reggio Calabria 5 luglio 2023, n. 598 (che richiama in proposito anche Cass. pen, sez. I, 20 dicembre 2021 n. 4052 e Cass. pen., sez. I, 14 settembre 2021 n. 46799), in cui si puntualizza che, anche nell’ipotesi in cui sia stato richiesto alla Prefettura che ha adottato un’interdittiva l’aggiornamento della stessa ai sensi dell’art. 91, quinto comma, e la Prefettura abbia confermato l’interdittiva, è pur sempre necessario che venga vagliata l’eventuale sussistenza dei presupposti dell’agevolazione occasionale, atteso “l’ampio e diversificato ventaglio di misure alternative previsto dall’art. 94 bis”, nonché “l’obbligo posto in capo alla Prefettura di verificare motivatamente se i fatti del riesame siano idonei a far degradare la condizione di permeabilità mafiosa dell’impresa da cronica a occasionale, pur senza spingere l’organo amministrativo a emanare misure immediatamente e definitivamente liberatorie.”

A tal fine risulta dirimente il concetto dell’“occasionalità”, come indicatore dell’attuale livello di rischio necessario per effettuare “una valutazione prognostica sulla base degli elementi che in concreto caratterizzano la fattispecie, con una lettura dinamica della situazione come rappresentata dall’istante sulla possibilità, in termini prognostici, di scongiurare i tentativi di infiltrazione o le connivenze condizionanti l’attività di impresa”.

[8] Sull’agevolazione occasionale si vedano, ad es., le seguenti recenti pronunce di Cassazione, che definiscono il presupposto nell’ambito del controllo giudiziario: Cass. Pen. Sez. V, 20 febbraio 2025, n. 7090; Cass. Pen. Sez. II, 6 febbraio 2023, n. 4980.

Si veda altresì Consiglio di Stato 25 luglio 2022, n. 6566.

Nella giurisprudenza amministrativa, in particolare sotto il profilo della necessità della motivazione prefettizia in caso di disconoscimento dell’occasionalità dell’agevolazione: T.A.R. Napoli 21 ottobre 2024, n. 5558; T.A.R. Catania 27 ottobre 2025, n. 3020 e n. 3024; T.A.R. Reggio Calabria 19 giugno 2025, n. 474.

[9] Un profilo preso in esame da Consiglio di Stato, Sez. III, ordinanza 13 giugno 2022, n. 2666 è quello dei rapporti fra l’impresa scrutinata e altre già raggiunte da interdittive o da misure di prevenzione patrimoniali, quale il sequestro, rapporti che, qualora “strutturali”, escludono il requisito dell’agevolazione occasionale e solleva financo il Prefetto dall’obbligo di motivare specificamente sul punto – conclusione, quest’ultima, che appare francamente a chi scrive alquanto discutibile.

Consiglio di Stato 7 novembre 2024, n. 8914 precisa che “…l’occasionalità dell’agevolazione è riscontrabile quando i legami ed i contatti tra l’impresa e la criminalità mafiosa non hanno carattere stabile e strutturale, ma episodico e superficiale, prestandosi quindi alla proficua realizzazione da parte della stessa di un percorso di “depurazione” che, in termini figurativi, elimini le tossine della influenza criminale dall’organismo imprenditoriale, rendendolo immune da eventuali futuri e rinnovati tentativi di ingerenza mafiosa.”

[10] Recante “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell’articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300”.

[11] Per pronto riscontro, si riportano di seguito le norme richiamate.

Art. 6. Soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell’ente

1. Se il reato è stato commesso dalle persone indicate nell’articolo 5, comma 1, lettera a), l’ente non risponde se prova che:

a) l’organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi;

b) il compito di vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli di curare il loro aggiornamento è stato affidato a un organismo dell’ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo;

c) le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di organizzazione e di gestione;

d) non vi è stata omessa o insufficiente vigilanza da parte dell’organismo di cui alla lettera b).

2. In relazione all’estensione dei poteri delegati e al rischio di commissione dei reati, i modelli di cui alla lettera a), del comma 1, devono rispondere alle seguenti esigenze:

a) individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati;

b) prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione ai reati da prevenire;

c) individuare modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati;

d) prevedere obblighi di informazione nei confronti dell’organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli;

e) introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.

2-bis. I modelli di cui alla lettera a) del comma 1 prevedono:

(comma introdotto dall’art. 2 della legge n. 179 del 2017)

a) uno o più canali che consentano ai soggetti indicati nell’articolo 5, comma 1, lettere a) e b), di presentare, a tutela dell’integrità dell’ente, segnalazioni circostanziate di condotte illecite, rilevanti ai sensi del presente decreto e fondate su elementi di fatto precisi e concordanti, o di violazioni del modello di organizzazione e gestione dell’ente, di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte; tali canali garantiscono la riservatezza dell’identità del segnalante nelle attività di gestione della segnalazione;

b) almeno un canale alternativo di segnalazione idoneo a garantire, con modalità informatiche, la riservatezza dell’identità del segnalante;

c) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione;

d) nel sistema disciplinare adottato ai sensi del comma 2, lettera e), sanzioni nei confronti di chi viola le misure di tutela del segnalante, nonché di chi effettua con dolo o colpa grave segnalazioni che si rivelano infondate.

2-ter. L’adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni di cui al comma 2-bis può essere denunciata all’Ispettorato nazionale del lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche dall’organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

(comma introdotto dall’art. 2 della legge n. 179 del 2017)

2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell’articolo 2103 del codice civile, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. E’ onere del datore di lavoro, in caso di controversie legate all’irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del segnalante ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa.

(comma introdotto dall’art. 2 della legge n. 179 del 2017)

3. I modelli di organizzazione e di gestione possono essere adottati, garantendo le esigenze di cui al comma 2, sulla base di codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti, comunicati al Ministero della giustizia che, di concerto con i Ministeri competenti, può formulare, entro trenta giorni, osservazioni sulla idoneità dei modelli a prevenire i reati.

4. Negli enti di piccole dimensioni i compiti indicati nella lettera b), del comma 1, possono essere svolti direttamente dall’organo dirigente.

4-bis. Nelle società di capitali il collegio sindacale, il consiglio di sorveglianza e il comitato per il controllo della gestione possono svolgere le funzioni dell’organismo di vigilanza di cui al comma 1, lettera b).

(comma introdotto dall’art. 14, comma 12, legge n. 183 del 2011)

5. E’ comunque disposta la confisca del profitto che l’ente ha tratto dal reato, anche nella forma per equivalente.

Art. 7. Soggetti sottoposti all’altrui direzione e modelli di organizzazione dell’ente

1. Nel caso previsto dall’articolo 5, comma 1, lettera b), l’ente è responsabile se la commissione del reato è stata resa possibile dall’inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza.

2. In ogni caso, è esclusa l’inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza se l’ente, prima della commissione del reato, ha adottato ed efficacemente attuato un modello di organizzazione, gestione e controllo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi.

3. Il modello prevede, in relazione alla natura e alla dimensione dell’organizzazione nonché al tipo di attività svolta, misure idonee a garantire lo svolgimento dell’attività nel rispetto della legge e a scoprire ed eliminare tempestivamente situazioni di rischio.

4. L’efficace attuazione del modello richiede:

a) una verifica periodica e l’eventuale modifica dello stesso quando sono scoperte significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell’organizzazione o nell’attività;

b) un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.

Art. 24-ter. Delitti di criminalità organizzata

(articolo aggiunto dall’art. 2, comma 29, legge n. 94 del 2009)

1. In relazione alla commissione di taluno dei delitti di cui agli articoli 416, sesto comma, 416-bis, 416-ter e 630 del codice penale, ai delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo 416-bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo, nonché ai delitti previsti dall’articolo 74 del testo unico di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, si applica la sanzione pecuniaria da quattrocento a mille quote.

2. In relazione alla commissione di taluno dei delitti di cui all’articolo 416 del codice penale, ad esclusione del sesto comma, ovvero di cui all’articolo 407, comma 2, lettera a), numero 5), del codice di procedura penale, si applica la sanzione pecuniaria da trecento a ottocento quote.

3. Nei casi di condanna per uno dei delitti indicati nei commi 1 e 2, si applicano le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore ad un anno.

4. Se l’ente o una sua unità organizzativa viene stabilmente utilizzato allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione dei reati indicati nei commi 1 e 2, si applica la sanzione dell’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività ai sensi dell’articolo 16, comma 3.

Riguardo a tali prescrizioni, Confindustria ha adottato apposite Linee Guida, recentemente aggiornate.

[12] Per comodità espositiva si riporta di seguito uno stralcio di tale norma: “Quando, a seguito degli accertamenti … sussistono sufficienti indizi per ritenere che il libero esercizio di determinate attività economiche, comprese quelle di carattere imprenditoriale, sia direttamente o indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall’articolo 416-bis del codice penale o possa comunque agevolare l’attività di persone nei confronti delle quali è stata proposta o applicata una delle misure di prevenzione personale o patrimoniale previste dagli articoli 6 e 24 del presente decreto, ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per taluno dei delitti di cui all’articolo 4, comma 1, lettere a), b) e i-bis), del presente decreto, ovvero per i delitti di cui agli articoli 603-bis, 629, 644, 648-bis e 648-ter del codice penale…”.